Обучение

Learning

Образование

Education

Исследования

Research

Комментарии

Commentaries

e-mail: info@lerc.ru
блог: lerc.livejournal.com

Статьи, книги, аналитика

Корчагин Ю.А. Экономика регионов и региональное развитие

Юрий Корчагин

Прав ли воронежский губернатор?

10.11.2015

Юрий Корчагин

Теневая экономика России в 2014-15 годах

18.06.2014

Юрий Корчагин.

Инвестиционные риски и потенциалы регионов

24.05.2012

Юрий Корчагин.

Экономика Воронежской области и других регионов

29.11.2009

Корчагин Ю.А.

Экономика регионов и региональное развитие. Содержание.

26.11.2009

_

Глава. 9. Региональное развитие. Из Концепции развития РФ до 2020г.

25.11.2009

Юрий Корчагин

8. ИНВЕСТИЦИОННЫЕ ПРИВЛЕКАТЕЛЬНОСТЬ И СТРАТЕГИИ РЕГИОНОВ

25.11.2009

Юрий Корчагин

7. РЕГИОНАЛЬНАЯ ФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА

25.11.2009

Юрий Корчагин

6. РАЗВИТИЕ МУНИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

25.11.2009

Юрий Корчагин

5. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА В РФ

24.11.2009

Юрий Корчагин

4. ЭКОНОМИКА РЕГИОНОВ РФ

24.11.2009

Юрий Корчагин

3. ФЕДЕРАЛЬНАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА РФ ДО 2008г. И В СРЕДНЕСРОЧНОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ

22.11.2009

Юрий Корчагин

2. ФЕДЕРАЛЬНАЯ И РЕГИОНАЛЬНАЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА И ИХ ВЗАИМОСВЯЗЬ

22.11.2009

Корчагин Ю.А.

1. ТЕОРИИ РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ

Юрий Корчагин25.11.2009

6. РАЗВИТИЕ МУНИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

 

6.1. Бюджеты муниципальных образований

 

Бюджет муниципального образования (МО) - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения муниципального образования (финансирование социально-культурных учреждений - 60-80% расходов бюджета, финансирование ЖКХ, поддержание и развитие инфраструктуры).

В области регулирования бюджетных правоотношений к ведению органов мест­ного самоуправления относятся:

- установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, контроль за их испол­нением и утверждение отчетов об исполнении;

- определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных местных доходов;

- определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджет­ных ссуд из местных бюджетов;

- предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

- определение порядка осуществления муниципальных заимствований;

- осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.

Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов и дохо­дов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов.

В местные бюджеты после уплаты налогов и сборов в полном объеме поступают доходы от использования муниципального имуще­ства и доходы от платных услуг, ока­зываемых муниципальными бюджетными учреждениями.

К налоговым доходам местных бюджетов относятся:

- собственные налоговые доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством РФ;

- отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам ФЦ и субъектом РФ;

- государственная пошлина, за исключением государственной пошлины, зачисляе­мой в доходы федерального бюдже­та по месту нахождения кредитной организации, при­нявшей платеж (по нормативу - 100 %).

Полномочия органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов:

  • представительные органы местного самоуправления вводят местные налоги и сборы, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных им налоговым законодательством РФ;
  • правовые акты представительных органов местного самоуправления о внесе­нии изменений и дополнений в налоговое законодательство РФ в пределах компетенции органов местного самоуправления, вступающие в силу с на­чала очередного финансового года, должны быть приняты до утверждения местного бюджета на очередной финансовый год;
  • внесение изменений и дополнений в эти правовые акты на текущий финансовый год допускается только в случае вне­сения соответствующих изменений и дополнений в правовой акт представительного органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год;
  • органы местного самоуправления предоставляют налоговые кредиты, отсроч­ки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в местные бюджеты в соответствии с налоговым законодательством РФ и правовыми актами представитель­ных органов местного самоуправления о бюджете.

Исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функцио­нальные виды расходов:

- содержание органов местного самоуправления;

- формирование муниципальной собственности и управление ею;

- организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений и организаций, находящихся в муници­пальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

- содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

- организация, содержание и развитие муниципального ЖКХ;

- муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; благоустройство и озеленение территорий мо; организация утилизации и переработки бытовых отходов;

- содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений; обеспечение противопожарной безопасности;

- охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образова­ний;

- реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправле­ния;

- обслуживание и погашение муниципального долга;

- целевое дотирование населения;

- содержание муниципальных архивов;

- проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

- финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения.

Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть внутрен­ние источники в следующих формах:

- муниципальные облигационные займы;

- кредиты;

- бюджетные ссуды и кредиты от бюджетов других уров­ней;

- поступления от продажи муниципального имущества.

Особо значимыми источниками доходной части муниципальных бюджетов являются налог на доходы с физических лиц, налог на имущество, земельный налог, неналоговые источники. Основные же средства в муниципальные бюджеты поступают от других бюджетов в виде трансфертов (свыше 50%).

Большая часть расходной части бюджета мо направляется в социальную сферу, управление и ЖКХ.

 

6.2. Тенденции и особенности развития межбюджетных отношений

на региональном и местном уровнях

Муниципальные образования существенно разнятся по своей численности, экономическому потенциалу, величине бюджета, по бюджетной обеспеченности, по уровню и качеству человеческого капитала (профессиональной подготовке кадров) и т.д. Можно выделить:

-  крупные МО - экономические доноры территорий, как правило, промышленные города (города Воронеж, Ростов, Липецк и др.) с развитой инфраструктурой и диверсифицированной экономикой;

- средние и небольшие города со значительным экономическим потенциалом (г. Старый Оскол, г. Лебедянь и др.);

- дотационные города с незагруженными и неприбыльными предприятиями и производствами;

- недотационные сельские районы;

- дотационные сельские районы (подавляющее большинство);

- новые муниципальные образования - поселения различных типов.

Основными очагами  создания постиндустриальной            экономики в соответствии с современной теорией роста  и развития могут стать крупные города. Поэтому проблемы их бюджетной обеспеченности следует рассматривать не с позиций средне-бюджетного обеспечения, а с позиций повышения инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности. Бюджетная обеспеченность на уровне городов-конкурентов, как иностранных, так и внутренних, позволяет создавать и поддерживать конкурентоспособные жизнеобеспечение, инфраструктуру и качество жизни.

Проблема бюджетного обеспечения на уровне поселений и городских районов обострилась в связи с многократным ростом числа МО в 2006 году и одновременным уменьшением в последние годы совокупной доли регионов и МО в консолидированном бюджете РФ. На  местном уровне бюджетная обеспеченность за счет собственных источников снизилась.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[1] выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений (города, поселки, села - муниципальных образований) осуществляется путем предоставления дотаций из реги­онального фонда финансовой поддержки поселений (образуется в бюджете субъекта РФ) и муниципальных фондов финансовой поддержки поселений (в бюджете МО).

Региональные фонды финансовой поддержки поселений созданы в целях выравнивания финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений осуществлять свои полно­мочия.

Размеры дотаций из регионального фонда финансовой под­держки поселений определяются для каждого поселения субъекта РФ в расчете на одного жителя городского или сельского поселения.

Указанные дотации могут быть полностью или частично заме­нены дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, установленными для бюджетов поселений.

Районные фонды финансовой поддержки поселений обра­зуются в целях выравнивания финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений осуществлять свои полно­мочия (исходя из численности).

Дотации из районных фондов финансовой поддержки посе­лений распределяются между поселениями, которые входят в со­став соответствующего муниципального района и уровень расчет­ной бюджетной обеспеченности которых недостаточен.

Распределение дотаций из районного фонда финансовой под­держки поселений утверждается решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на оче­редной финансовый год.

Порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности поселе­ний в отчетном финансовом году, определения размеров указанных субвенций, централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов устанавливается законом субъекта  РФ.

Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муни­ципальных районов (городских округов) осуществляется путем предоставления дотаций из региональных фондов финансовой под­держки муниципальных районов (городских округов).

Общие требования к порядку и методике определения уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (бюджетов городских округов) устанавливаются Бюджетным кодексом РФ.

Распределение дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) утверж­дается законом субъекта  РФ о бюджете субъекта на очередной финансовый год.

Указанные дотации могут быть полностью или частично заме­нены дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в бюджеты муниципальных районов (городских округов).

Порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности муници­пальных районов (городских округов) в отчетном финансовом году, определения размеров субвенций и централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения нормати­вов отчислений от федеральных налогов и сборов устанавливается законом субъекта РФ.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вступил в силу с 1 января 2006 года. По данным Минрегионразвития, только  20 субъектов РФ из 88 приступили к его полной реализации. Вступление нового закона в силу в полном объеме означает, что муниципалитеты в этих регионах с 1 января 2006 года начали выполнять все 27 полномочий, которые закон передает от региональных властей к местным, в том числе и  в части ЖКХ. Из вновь образованных муниципальных образований 11 990  (общее число новых МО - 25 500) смогли приступить к выполнению своих функций. И это, в принципе, - существенный шаг на пути развития местного самоуправления. В то же время большинство новых МО не имеют собственных источников финансирования и функционируют на трансферты  из бюджетов субъектов РФ.

Поправки в закон о местном самоуправлении, принятые Госдумой осенью  2005 года, дали возможность региональным властям отложить введение полномочий новых МО в полном объеме до 2009 года,  предоставив время на подготовку управленческих кадров. Этой возможностью воспользовались 42 региона.

В 26 субъектах РФ приняты законы, ограничивающие полномочия поселений только на 2006 год, а в 11 регионах  - до 2009 года.

Межбюджетные отношения развиваются в плоскостях:

- Федеральный центр - регионы;

- регионы - МО;

- крупные МО - города и поселения, входящие в МО.

Налоговые доходы с территории субъекта РФ делятся между федеральным бюджетом, областным бюджетом и бюджетами МО.

В соответствии с федеральной бюджетной политикой доля регионов в консо­лидированных доходах, собранных на их территориях, снизилась. Взамен феде­ральное правительство частично компенсирует региональные финансовые потери с помощью трансфертов. Поскольку трансферты выделяются регионам и крупным дотационным МО, то их администрации получили экономический рычаг влияния на финансово зависимые МО.

Реализация межбюджетных реформ и налоговые реформы уже привели к сле­дующим явлениям:

- снижению общих доходов МО;

- снижению доли собственных доходов МО в общем объеме их доходов;

- сильному снижению реальной доходной части МО - налоговых доноров территорий;

- вследствие этого снижению инвестиционной привлекательности экономически ведущих МО по причине плохого состояния их инфраструктуры;

-   возникновению   проблем   с   выплатами   заработной   платы   работникам бюджетной сферы МО;

- ухудшению инфраструктуры ведущих муниципальных образований, призванных стать очагами роста постиндустриальной и новой экономик;

- использованию межбюджетных отношений во внеэкономических целях (в т.ч. политических целях).

Т.о. одна из главных целей реформ - повышение самостоятельности МО, усиление их финансовой независимости - пока не достигнута. Более того, финансовое положение экономически сильных МО ухудшилось, что требует коррекции ре­форм межбюджетных отношений и налоговых реформ. Не решает полностью проблемы финансовой самостоятельности МО и новый закон «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в РФ», который основывается на де­тальном регламентировании деятельности МО.

Ухудшение финансового положения экономически ведущих МО ведет к сни­жению их инвестиционного рейтинга, ухудшению предпринимательского клима­та, снижению совокупного экономического потенциала, разрушению инфраструктуры. А это уже представляет реальную угрозу технологическому развитию страны, угрозу национальной безопасности. Угрозу самой возможности создания современной экономики, экономики знаний и выхода России на траекторию устойчивого роста экономики за счет технологического обновления и развития человеческого капитала.

 

6.3. Бюджетная обеспеченность крупных городов - финансовых доноров территорий

 

Роль и значение крупных городов в развитии регионов

 

Бюджетная сфера деятельности регионов и муниципальных образований, хозяйственная деятельность ГУП и МУП в регионах  - эта та сфера, в которой наглядно видны, как плюсы, так и минусы работы властей,  выявляется их общая состоятельность. Эффективность процесса реформирования межбюджетных отношений, прозрачность и эффективность этой сферы особенно значима для государственного строительства, экономики и населения[2].

К настоящему времени уже определились успехи и неудачи реформ межбюджетных отношений в регионах и муниципальных образованиях.

Практика реформирования межбюджетных отношений негативно повлияла на бюджетную обеспеченность городов - доноров территорий и особенно крупных городов, включая столицы субъектов РФ.

Бюджетная обеспеченность городов - доноров территорий, определяющая, в том числе, инвестиционную привлекательность, как самих городов, так и регионов в целом заслуживает особого внимания по следующим причинам. Современная теория и практика развития регионов и стран основывается на базовой формуле, базовом постулате, проверенном мировым опытом и вошедшем в сокровищницу мировой экономической науки:

 

Рост и развитие экономики формируется

и

концентрируется в городах

и

из них распространяется на смежные территории и страну.

 

Авторы этой обобщенной теории - Джон Фридмен и его последователи, а также другие ведущие экономические мировые научные школы. Именно рост экономик крупных городов, создание в них постиндустриальной экономики и современной экономики знаний позволяет развиваться регионам и стране в целом за счет собственных доходов[3].

Дж. Фридман ввел четыре условия формирования центров роста (ядер) в стране:

1)  наличие большого числа локальных «спящих» ядер (потенциальных центров роста). В  России их достаточно много;

2)  пробуждение под внутренним или внешним воздействием одного мощного ядра, формирующего центр роста и оказывающего своим примером и доходами воздействие на мегаполис, регион и страну в целом.

В России это могут быть - Санкт-Петербург, Новосибирск, Томск, Казань, Нижний Новгород, Москва, Иркутск и некоторые другие города с развитыми системой образования, наукой и с успешно развивающимися секторами инновационной экономики;

3)  пробуждение и развитие еще нескольких ядер, приводящие к образованию полицентрической структуры центров роста.

В России это еще только предстоит осуществить путем создания эффективной национальной инновационной системы и инновационных производств;

4)  слияние ядер в мощные кластеры и отрасли. Это - основная комплексная и системная программно-целевая задача развития, диверсификации и реструктуризации российской науки, образования, экономики и промышленности.

Правительство России обозначило в своих основных документах подобную программно-целевую задачу, но пока продвижение в этом направлении незначительно.

 Существенный вклад в теорию полюсов роста и их влияния на периферию внесли Т. Хэгерстранд, который предложил схему «диффу­зии нововведений» на периферию,  а также Дж. Фридман, Ж.-Р. Будвиль[4] и др., развившие идеи диффузии инноваций на периферию.

Согласно модели Будвиля, развитие производства в экономике происходит неравномерно - всегда можно выделить динамичные передовые отрасли. Они являются локомотивами развития всей эконо­мики и представляют собой «полюса развития». Через систему взаи­мосвязей типа «затраты - выпуск» В. Леонтьева эффект роста производства передается на весь регион или страну. Благодаря процессу концентрации производства, передовые отрасли сосредоточиваются  в центре роста (определенной территории). Ж.-Р. Будвиль предложил иерархию центров роста:

-  мелкие и средние «классические» города, специализирующие­ся на традиционных производствах и обслуживающие прилегающую местность;

- промышленные города среднего размера с диверсифицирован­ной структурой хозяйства, развивающегося за счет внешних инвестиций и трансфертов;

-  крупные городские агломерации с развитой и современной структурой хо­зяйства, включающей передовые производства, что определяет потенциальную возможность ав­тономного роста;

-  полюсы интеграции, охватывающие несколько городских си­стем и определяющие рост экономики всего региона и страны.

При этом, по Будвилю, автономный рост присущ лишь верхним иерархическим уровням районов роста, тогда как рост низовых территориальных структур определяется механизмами диф­фузии инноваций.

Можно обратиться и к другим направлениям теории и практики мировой экономики. Они дополнительно подтверждают сказанное о главенствующей роли крупных городов в развитии стран и регионов. Именно крупные города могут развиваться на первом этапе автономно, за счет собственных ресурсов (если их не изымать), а затем потянуть за собой регионы и страну.

В России многие аналитики и составители стратегий и программ развития базируются на подходах, в основе которых лежит понимание того обстоятельства, что только сконцентрированная в городах квалифицированная рабочая сила и интеллект, а в сумме производительный и качественный человеческий капитал[5], способны дать толчки к развитию экономики страны. В том числе за счет синергетических эффектов развития. В дополнение к городам - очагам роста экономики создаются и различные элементы инфраструктуры будущей инновационной экономики - технопарки, ОЭЗ, наукограды, свободные портовые зоны и т.д. Но только в дополнение, поскольку сами по себе эти элементы очень важны, но не способны самостоятельно создавать современную экономику страны. Она создается и формируется в производствах, в сфере услуг и инфраструктуре городов, в том числе с использованием трансферов инноваций и технологий из указанных элементов национальной инновационной системы или с их помощью.

 

Бюджеты городских округов и межбюджетные отношения

 

Обратимся далее к российским потенциальным очагам и точкам роста экономики и их финансовой состоятельности в рамках проводимых реформ межбюджетных отношений.

Проблема межбюджетных отношений «крупный городской округ - субъект РФ - федеральный бюджет» приобрела в последние годы очень острый характер. В результате смещения бюджетных ресурсов в сторону федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ существенно снизились в консолидированных бюджетах субъектов РФ доли городов - финансовых и экономических доноров территорий. Процесс этот осуществляется по методикам Правительства РФ, в которых заложен главный принцип перераспределения налоговых средств - выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований (МО).

Процесс перераспределения налоговых средств осуществляется следующим образом. Большая часть средств из экономически сильных территорий поступает в федеральный бюджет и в бюджеты субъектов РФ. Затем часть средств возвращается в субъекты РФ в соответствии с принципом выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Далее эти средства распределяются между МО, в которых бюджетная обеспеченность значительно ниже средней по региону и РФ. Для этих целей на региональном уровне созданы два фонда: фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и районные фонды финансовой поддержки поселений, а также еще несколько целевых региональных фондов по образцу федеральных фондов финансирования регионов.

Обделенными в этой схеме перераспределения бюджетных средств оказываются экономически сильные регионы и особенно экономически сильные мегаполисы, которые являются основой экономического развития и в сильных регионах, и в дотационных регионах.

Причины и следствия бюджетного недофинансирования крупных городов рассмотрим подробнее на примере г. Воронежа.

Реформирование межбюджетных отношений в РФ началось с 2000 года. До этого в условиях общей смуты имел место волюнтаризм в распределении бюджетных средств. Некоторые регионы имели неоправданные бюджетные привилегии, что ставило субъекты РФ в неравные условия. Основные принципы федерализма были нарушены. Поэтому в условиях слабой государственности и большого дефицита федерального бюджета необходимо было его увеличение за счет бюджетов других уровней, усиление финансовой власти Федерального центра. И уже, начиная с 2001 года, обозначился явный перевес средств в ФБ за счет регионов. Были сформированы 5 федеральных денежных фондов, из которых по выработанным четким правилам осуществлялись в дотационные субъекты РФ трансферты.

Но уже тогда достаточно быстро проявились и негативные тенденции, связанные с ошибочным методическим обеспечением реформ.

Цены на нефть на рубеже веков были очень низкими. Экспорт мало что давал. Страна только-только оправлялась от последствий банкротства после дефолта 1998 года. Дефицит бюджетов был огромен. И основную часть налогов и сборов в федеральный и региональные бюджеты стали забирать с территорий крупных городов. И оголили главные очаги и локомотивы развития субъектов РФ и страны в целом. И эта тенденция и методология продолжается до сих пор. И при сверхвысоких ценах на нефть, газ и металлы в 2007 году (цены на нефть выросли примерно вдвое за год).

В итоге с 2001 года подавляющее большинство административных центров субъектов РФ сильно недофинансируются.

Финансовая помощь из федерального бюджета субъектам РФ предоставляется через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов. Однако средства их этих фондов проходят в основном мимо бюджетов крупных городов, включая Воронеж и Ростов-на-Дону.

Чрезмерное увлечение принципом бюджетного выравнивания приводит к снижению стимулов для экономической активности сильных МО (они - главные источники налогов, поэтому о них и речь). И к торможению развития и роста экономики регионов в целом. Слабым МО незачем проявлять излишнюю активность - средства поступят из вышестоящих бюджетов. У сильных МО нет стимулов - все равно изымут и отдадут другим, зачастую хуже работающим. В последние годы из прибыли предприятий в бюджеты МО не поступало ни рубля. Вся прибыль уходит в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ. И у МО понижены экономические стимулы для повышения эффективности работы предприятий и их развития на их территории. И в конечном итоге этот процесс приводит к снижению бюджетной обеспеченности всех МО, и экономически сильных, и экономически слабых. И к снижению темпов роста экономик регионов  за счет снижения темпов развития их производств.

Главным пострадавшим в этой схеме в Воронежской области оказался почти миллионный город Воронеж, собирающий большую часть налогов области (табл.6.3.1). Доли городов-доноров за последние годы снизились в разы. Областной бюджет Воронежской области и бюджет г. Воронежа в 1998-2000 гг. были сравнимы. А в 2006-08 годах бюджет города стал меньше 30% от областного (табл.6.3.2).

В целом относительно 1999 года в реальном исчислении с учетом инфляции городской бюджет уступает в росте областному бюджету почти в 4 раза (областной вырос к 2007г. в 7 раз, а городской бюджет - менее чем вдвое). Подавляющая часть доходов (80%) с территории Воронежа забирается в федеральный и областной бюджеты. Затем, в соответствии с принципом выравнивания бюджетной обеспеченности по методикам Минфина, направляется в сельские районы.

 

Табл.6.3.1.Удельный вес Воронежа в области, %,  2006 год.

Удельный вес Воронежа в налогах и сборах, поступающих в бюджеты всех уровней

70

Доходы бюджета

20.5

Прибыль организаций

53.8

Оборот организаций по всем видам деятельности

69.8

Оборот организаций по промышленным видам деятельности

59.8

Оборот розничной торговли

69.9

Объем платных услуг

80.2

Инвестиции в основной капитал

67.0

Численность населения

40.0

Источник: Сайт Воронежской городской Думы.

 

Табл.6.3.2.Динамика доходной части бюджета Воронежа в 1999-2008гг. в процентах от областного бюджета

 

1999г.

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

 

2008

Процент от областного бюджета

103.1

102.9

63.1

41.0

36.4

37.4

29.5

28.6

27.8

26

Источник: СМИ, расчеты автора.

 

Тенденция резкого снижения удельного веса налогового ресурса, подлежащего зачислению в доходы городов - доноров территорий, имеет общероссийский характер. Это снижение было особенно сильным в 2001-2003 гг. (см. табл.6.3.2). В 2008г., а также бюджетах на 2009-10 годы эта тенденция продолжается. Каждое резкое уменьшение бюджета г. Воронежа было связано с изъятием очередного налога или снижением норматива по налогу на доходы физических лиц.

Постепенно из поступлений в доходы муниципалитетов-доноров, в соответствии с федеральным законодательством, были изъяты доли доходов от налога с имущества организаций, НДС, налога с продаж, с прибыли организаций. Снизилась доля доходов и с налога на доходы физических лиц (сейчас - 40%, прежде составляла 70%). Компенсации же за счет трансфертов из вышестоящих бюджетов для городов-доноров, включая Воронеж, не компенсируют потерь.

Основной источник доходов в 2006-10 годах для бюджета Воронежа - федеральный налог на доходы физических лиц, закрепленный за субъектами РФ.

В таблице 106 приведена бюджетная обеспеченность регионов ЦЧР до распределения средств из федерального Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) и после их учета.

Воронежская обл. относится к дотационным областям, ее бюджетная обеспеченность в 2006 г. низкая в долях от среднероссийской, как и налоговый потенциал (табл.6.3.3, 6.3.4). А индекс бюджетных расходов (ИБР) у области - достаточно высокий (поднимается за счет трансфертов из ФБ).

Отсюда вытекает особая для Воронежской области необходимость создания и развития очагов роста экономики с потенциальной способностью их к кластеризации. Необходимость ускоренного развития экономики и расширение налоговой базы в целом.

 

Табл.6.3.3.Индекс налогового потенциала и бюджетная обеспеченность субъектов ЦЧР на 2006 г.

 

Индекс налогового потенциала (ИНП)

Индекс бюджетных расходов (ИБР)

Уровень реальной бюджетной обеспеченности (до распределения ФФПР)

Бюджетная обеспеченность с учетом средств из ФФПР

Белгородская 

0,6567

0,7898

0,8315

0,8723

Воронежская

0,4710

0,8335

0,5651

0,6928

Курская

0,5428

0,8847

0,6135

0,7070

Липецкая

1,1940

0,8152

1,4647

1,4647

Тамбовская

0,4264

0,8661

0,4924

0,6845

РФ

1,0000

1,0000

1,0000

 

Источник: ФСГС

 

Табл.6.3.4.Налоговый потенциал субъектов ЦЧР и Ростовской области на 2008 г.

 

Налоговый потенциал

 по налогам, всего, млрд. руб.

Индекс налогового

 потенциала (ИНП)

Белгородская

30 584,2

0,8182

Воронежская

24 220,2

0,4233

Курская

17 246,2

0,5890

Липецкая

41 387,9

1,4171

Тамбовская

10 467,2

0,3744

Ростовская

43 949,9

0,4129

РФ

3 501 849,975

1.0

 

Правительством РФ поставлены цели и задачи поиска, анализа и софинансирования потенциальных центров и очагов кластеризации. С целью их поддержки, софинансирования развития инфраструктуры и реализации особо важных проектов. Подобными центрами или очагами могут быть, как показано выше, крупные города. И Воронеж в их числе. Особенно по своему высокому инновационному потенциалу развития.

С 2008 года реализуется переход на трехлетнее планирование бюджетного процесса. В регионах повсеместно созданы региональные фонды поддержки МО: Региональный фонд финансовой поддержки поселений, Региональный фонд сбалансированности местных бюджетов, Региональный фонд софинансирования расходов, Региональный фонд реформирования муниципальных финансов, Региональный фонд компенсаций.

Но Воронеж, Ростов-на-Дону и другие экономически сильные города из приведенных фондов почти ничего не получают. Из собранных же на их территориях налогов и сборов им оставляют всего около 20%.

Право на принятие нормативно-правовых актов о ставке налога на имущество физ. лиц и по земельному налогу принадлежит МО. Уменьшение числа налогов для наполнения бюджета Воронежа уже привело к некоторому росту ставок по налогу на имущество физических лиц. Но доля этого налога в собственных доходах бюджета Воронежа пока крайне низка и не превышает 1%.

В результате уменьшения реального бюджетного финансирования крупных городов снизилось качество жизни их населения в большинстве регионов России.

Крупные города задыхаются от недостатка бюджетных средств. В то время как профицит ФБ по исполнению за 2006 год составил 1995.0 млрд. руб. (32% от  доходов бюджета), за 2007 г. - 1.782 трлн. руб. или 23 % от доходов.

Проблема многолетнего бюджетного недофинансирования крупных городов РФ - проблема не региональная. И тем более не муниципальная проблема по существу ее  возникновения, а теперь разрешения. Уровень ее решения - в основном федеральный.

 

Реализация баланса интересов межбюджетных отношений

 

Федеративная форма устройства государства предполагает определенную финансовую самостоятельность регионов и МО.

Под бюджетным федерализмом понимают форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы.

Как видим, основным принципом федерализма является взаимный учет интересов государства, регионов и муниципалитетов. Причем на равноправной основе. Государство на базе четких законов и правил формирует бюджетные взаимосвязи, определяет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы их использования. И, прежде всего, в интересах граждан, с учетом повышения качества их жизни, если это нормальное и цивилизованное государство.

Из мировых бюджетных систем наиболее известными и крайними являются американская конкурентная модель (финансирование в ней осуществляется по принципам самовыживания и помощи экономически сильному) и германская - уравнительная модель.

В германской модели для выравнивания условий между отдельными землями используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. Для самых слабых земель дополнительно существует система финансовой помощи в виде федеральных субсидий.

Существующий в настоящее время в РФ механизм бюджетного федерализма в России ближе к уравнительной (германской) модели бюджетного устройства.

Рассмотрев налоговую базу формирования бюджетов Воронежа и основной принцип федерализма - баланс интересов - мы  вплотную подошли к ответу на вопрос: почему, например, в развитом, достаточно богатом и крупном городе-мегаполисе Воронеже - финансовом доноре региона - имеет место бюджетный голод?

Дело в том, что основную часть налогов, сборов и иных обязательных платежей консолидированного бюджета в 2007г. обеспечили поступления налога на прибыль организаций - 31,2%, НДС - 20,0%, налога на доходы физических лиц - 18,2%, налога на добычу полезных ископаемых - 17,2%. Из этих самых крупных налогов только доля налога на доходы физических лиц поступает в бюджеты городов (в бюджет Воронежа 40%).

При этом, в 2007г. в консолидированный бюджет РФ поступило федеральных налогов и сборов 6399,2 млрд.рублей (92,1% от общей суммы налоговых доходов), региональных - 333,2 млрд.рублей (4,8%), местных налогов и сборов - 78,2 млрд.рублей (1,1%), налогов со специальным налоговым режимом - 140,4 млрд.рублей (2,0%).

Таким образом, баланс интересов участников межбюджетных отношений не выполняется. МО оказались в очень невыгодном и зависимом положении. Муниципалитетам, и в их числе городам, выделили плохо собираемые и наиболее неэффективные налоги. Самые же эффективные налоги забрал себе Федеральный центр (федеральный бюджет) и делится ими с регионами. Федеральные налоги в 2007 году были в 82 раза эффективнее местных налогов и в 19 раз региональных налогов.

Основной источник доходов для бюджета Воронежа - налог на доходы физических лиц - 50.7% от собственных доходов и 43% - от всех доходов, включая трансферты (долю в этом налоге для Воронежа определяет обладминистрация, утверждает обл. дума).

Местные налоги (налог на имущество физических лиц и земельный налог) вносят всего 8 % в собственные доходы и 6.7% - в совокупные доходы бюджета (с трансфертами). И таким образом город фактически не имеет собственных существенных источников наполнения доходной части бюджета.

 

Табл.6.3.5.Анализ итогов работы налоговых органов Воронежской обл. за  2007 год 

 

 

 

 

млн. рублей

 

Наименование показателей

Отчет за   2006 год

Отчет за  2007 год

Темп роста
(снижения)%

Отклонение  (+,-)

1

Поступление в бюджет

1

Всего поступило в бюджет налоговых и неналоговых доходов, включая ЕСН, зач. в федеральный бюджет (2+3) 

27543,0

36134,8

131,2

8591,8

 

в % к общему поступлению

100,0

100,0

х

x

2

Поступило в  федеральный бюджет, включая ЕСН, зач. в федеральный бюджет

9067,9

12313,1

135,8

3245,2

 

   в % к общему поступлению

32,9

34,1

х

1,2

3

Поступило в  территориальный
бюджет    (3.1+3.2)

18475,1

23821,7

128,9

5346,6

 

в % к общему поступлению

67,1

65,9

х

-1,2

3.1.

Поступило в  областной бюджет 

12439,7

16031,1

128,9

3591,4

 

в % к общему поступлению

45,2

44,4

х

-0,8

3.2.

Поступило в   бюджеты  муниципальных образований

6035,4

7790,6

129,1

1755,2

 

в % к общему поступлению

21,9

21,5

х

-0,4

Источник: Управление ФНС России по Воронежской обл.

 

В бюджеты МО Воронежской обл. поступило в 2007г. всего 21.5% от всех поступлений (табл.6.3.5). Почти 80% денежных поступлений с земель муниципалитетов региона уходят мимо их бюджетов. Оттого и запущен общественный транспорт в городах, повсеместно разбиты дороги, не ремонтируются дома, не хватает садиков, некачественна вода, да и той не хватает в Воронеже и других городах региона и пр.

Резервы по росту поступлений от местных налогов связаны с увеличением ставок по налогу на имущество состоятельных граждан (понятие требует тщательного и осторожного уточнения). Сейчас поступления от этого налога в бюджет Воронежа слишком малы - всего 54 млн. руб. (табл.6.3.6). Вероятно, пришло время изменить систему налогообложения по налогу на доходы физических лиц, ввести прогрессивную систему. Основной аргумент против - доходы состоятельных людей уйдут в тень. Однако теневая экономика и без того растет не по дням, а по часам. А принцип социальной справедливости для России в настоящий период много выше прочего. Слишком обижено государством большая часть населения в части распределения национального дохода. Число миллиардеров в стране быстро растет. Причем в основном на производственных мощностях еще советских времен да на криминализированной торговле. Существующая единая ставка и для бедных, и для миллиардеров в 13% только увеличивает расслоение по доходам в обществе, которое уже представляет угрозу безопасности и стабильности России.

 

Табл.6.3.6.Местные налоги в бюджете Воронежа в 2008г., тыс. руб.

Налог на имущество физических лиц

54 347

Земельный налог

566 306

 

В бюджет г. Воронежа область передала полностью региональный транспортный налог и частично региональный налог на игорный бизнес. Но поступления от этих налогов невелики - 3.4% от доходов бюджета (табл.6.3.7).

 

Табл.6.3.7.Региональные налоги, переданные в бюджет Воронежа в 2008г., тыс. руб.

Транспортный налог

130 225

Транспортный налог с организаций

106 025

Транспортный налог с физических лиц

24 200

Налог на игорный бизнес

54 000

 

 К местным налогам законодательно в РФ отнесены те налоги, которые служат весомыми и стабильными муниципальными налогами в развитых странах. Но в развитых странах функционирует действительно рыночная экономика с конкурентными рынками, действуют стабильные, прозрачные и сбалансированные межбюджетные отношения. Налоги платят все, в т.ч. богатые и в основном законопослушные граждане, которые не уклоняются от налогов. Налоговая база несоизмеримо больше российской. В России же ситуация пока далека от подобного совершенства.

 

Анализ, предложения и выводы

 

Улучшать ситуацию с бюджетным недофинансированием крупных городов России и других МО необходимо на всех трех административных, законодательных и бюджетных уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. На муниципальном уровне необходимо увеличивать неналоговые поступления в бюджет за счет повышения эффективности использования муниципальной собственности и управления хозяйством МО.

Региональные власти имеют законодательное право делиться с МО своими налогами в соответствие со статьей 58 Бюджетного кодекса (БК) РФ, которая гласит:

«Передача собственных доходов бюджетов субъектов РФ бюджетам других уровней. Собственные доходы бюджетов субъектов РФ от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами РФ федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично - в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов  РФ на срок не менее трех лет. Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство РФ».

Как видим, в БК по форме - вполне благоприятная статья об учете баланса интересов регионов и МО. Субъект РФ может передать долю регионального налога городскому округу на срок не менее трех лет. Так и поступают на практике с региональным налогом на доходы физических лиц. Но субъект имеет право и не передавать налог МО. В данной статье БК прописана только возможность, право, но не обязанность передачи доли налогов бюджетам МО со стороны субъектов РФ.

Время уже показало, что расчет на эффективное взаимодействие руководителей регионов и крупных, экономически сильных МО не оправдался. За небольшим исключением и в недостаточных дозах. Это исключение только подтверждает правило и постулат о балансе интересов всех участников бюджетного процесса, включая МО, и о необходимости законодательного закрепления их основных источников бюджетных доходов.

 

В табл.6.3.8. приведены налоговые потенциалы (НП) субъектов ЦФО и Ростовской области.

 

Табл.6.3.8. Налоговые потенциалы по основным для регионов видам налогов на 2008 год

субъекты  РФ

Численность населения

на 01.01.2006 тыс. чел

налог

на прибыль

налог на

доходы физ. лиц

налог на имущество

организаций

Белгородская о.

1 511,4

13 894,9

10 710,3

1 803,4

Воронежская

2 313,6

3 401,7

13 232,6

2 669,8

Курская

1 183,9

5 337,1

7 156,0

1 792,7

Липецкая

1 180,9

25 442,4

9 150,7

2 652,0

Тамбовская

1 130,4

827,5

5 417,6

1 536,9

Источник: Минфин.

 

На 2008 год НП по Воронежской области, по данным Минфина, без единого социального налога (ЕСН) составил 24,22 млрд. руб. Налоги на прибыль и доходы физ. лиц составляют  69% от НП области. Причем доля налога на прибыль составляет 14%  НП области, а налога на доходы физ. лиц - более половины. Отсюда можно сделать следующие выводы.

1) Основной ресурс по росту НП для Воронежа на ближайшие годы представляет налог на доходы физ. лиц. Логично с точки зрения развития экономики и здравого смысла поднять долю города в этом налоге до 70-90% (сейчас 40%, ранее была 70%).

2) Собираемый налог на прибыль организаций в Воронежской обл. низок, то есть производства и экономика региона низко эффективны. И это еще один довод в пользу возврата доли с налога на прибыль городу.

3) Столь же логично передать (точнее вернуть) городским округам частично или полностью налог на имущество организаций (ранее у Воронежа было 50% этого налога).

В 2006 году менее четверти регионов в соответствии с 58-й статьей БК поделились налогом на прибыль с МО. В богатейшей Тюменской области отдали МО 37% от причитающейся ей части налога с прибыли. В среднем по доходам в Краснодарском крае передали МО всего 5% этих поступлений. И чем беднее регион, тем неохотнее его власти отдают доли от своих налогов бюджетам административных центров регионов.

Приведенные цифры красноречивы и показывают значительное отставание роста доходов бюджета Воронежа при обвальном его снижении в начале века. В то время как обороты организаций Воронежа и сборы налогов с них росли быстрыми темпами. И определяли темпы роста оборотов и сборов налогов в области. Поэтому данное отставание создано искусственно.

Негативные итоги бюджетных реформ для Воронежа и других городов-доноров можно свести к следующему:

- Снижение бюджетной обеспеченности городов-доноров территорий в результате формализации и бюрократизации реформ межбюджетных отношений привели к общему кризисному финансовому состоянию потенциальных очагов роста экономики РФ.

- Недостаточное бюджетное обеспечение  городов-доноров снижает их инвестиционную привлекательность.

- Принцип бюджетного выравнивания в примитивном исполнении выродился для городов-доноров в привычное «отобрать и поделить».

- Расчет на взаимопонимание между регионами и их столицами, на добровольную передачу части региональных налогов МО в соответствии со ст. 58 БК РФ не оправдался.

- Недостаток бюджетных средств приводит к ежегодному недофинансированию систем образования крупных городов и, соответственно, к снижению регионального и национального человеческого капитала, причем в потенциальных очагах роста инновационной экономики.

- Правительство РФ проводит реформы межбюджетных отношений без эффективной обратной связи, своевременно не корректируя их по результатам мониторинга.

- Накопленный опыт показал, что методическое обеспечение межбюджетных отношений неэффективно и стратегически неверно. Минфин демонстрирует поверхностный и бюрократический подход к разрешению острейших бюджетных проблем городов - доноров территорий.

- Уменьшение числа налогов, из которых формируются бюджеты городов, снижение муниципальной доли налога на доходы физических лиц, во-первых, подорвали налоговую базу экономически сильных городов, во-вторых, поставили под угрозу  программу обеспечения доступным жильем и само выживание россиян. Существуют объективные стимулы у муниципалитетов для резкого увеличения налога на имущество физлиц в реальном исчислении и земельного налога  в пределах разрешенных законом процентных ставок (у них нет сейчас иных источников наполнения бюджетов). Для этого достаточно переоценить жилье по его рыночной стоимости и поднять в рамках закона ставку.

- Сложившаяся ситуация с бюджетной обеспеченностью городов-доноров представляет угрозу национальной безопасности страны, поскольку в соответствии с опытом развития и экономической теорией только мегаполисы и крупные города могут стать реальными очагами диверсификации экономики и создания инновационной экономики.

Из анализа динамики доходной части бюджета Воронежа (типичной для городов-доноров) и источников его наполнения, а также из анализа состояния экономики региона можно сделать на данный период развития межбюджетных отношений следующие выводы:

- снижение бюджетной обеспеченности городов-доноров территорий в результате формализации и бюрократизации реформ межбюджетных отношений[6] привели к общему кризисному финансовому состоянию этих потенциальных очагов роста экономики РФ;

- недостаточное бюджетное обеспечение  городов-доноров в регионах со средним экономическим развитием вызывает разрушение его инфраструктуры и, как следствие, определяет низкую инвестиционную привлекательность  крупного города и региона в целом;

- Правительство РФ проводит реформы межбюджетных отношений последовательно, но без эффективной обратной связи, не корректируя их по результатам мониторинга;

- в экономически сильных регионах-донорах этот процесс менее заметен за счет высокой бюджетной обеспеченности этих регионов в целом, однако число регионов-доноров невелико, а сами регионы-доноры недовольны своим бюджетным состоянием;

- необходимо срочное принятие законодательных поправок или принятие отдельного закона о бюджетном процессе в крупных городах-донорах;

- сложившаяся ситуация с бюджетной обеспеченностью городов-доноров, особенно в депрессивных регионах, представляет угрозу национальной безопасности страны, поскольку, в соответствии с опытом развития и экономической теорией, только мегаполисы и крупные города могут стать реальными очагами развития экономики страны и создания инновационной экономики.

Возможные решения проблемы бюджета городского округа (ГО) на региональном уровне:

- Передача (возврат) ГО в соответствии со ст. 58 БК РФ доли налога на прибыль организаций. Это решение при конструктивном подходе - просто и эффективно.

- Возврат ГО доли налога на имущество организаций.

- Увеличение доли ГО в налоге на доходы физических лиц с нынешних 40% до 70-90%.

- Инициирование через депутатов всех уровней внесение поправок о законодательном закреплении за городскими округами этих источников доходов.

На федеральном уровне:

- Внесение в инициативном порядке предложения в Минфин о дифференцированном методическом подходе к расчетам бюджетной обеспеченности МО, в первую очередь - для крупных городов - финансовых доноров территорий.

- Инициирование рассмотрения поправок в законодательство о бюджетном процессе в крупных городах - донорах регионов.

Процесс выравнивания бюджетной обеспеченности МО в условиях необходимости ускоренного развития, наполнения рынка собственными товарами и создания инновационной экономики необходимо осуществлять в основном за счет национальных природных богатств, то есть за счет доходов от продаж нефти, газа, металлов, леса. А крупные города - локомотивы развития территорий  должны ускоренно развивать свою инфраструктуру в основном за счет собственных средств, наращивать ЧК, повышать его качество, повышать уровень жизни населения и его безопасность. Наращивать свою инвестиционную привлекательность, создавать и развивать высокие технологии и через процессы кластеризации и расширения налоговой базы тянуть за собой вперед всю экономику регионов.

 

 


[1] Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6.10.03, № 131-ФЗ.

[2] http://lerc.012345.ru  - Сайт Центра исследований региональной экономики и Регионального научно-аналитического центра информатики и экономики.

[3] Корчагин Ю. А. Региональная финансовая политика и экономика. - Ростов - на - Дону: Феникс, 2006.

[4] Boudeville J.-R. Problems of Regional Economic Planning. Edinburgh, 1966.

[5] Корчагин Ю.А. Российский человеческий капитал: фактор роста или деградации? - Воронеж: ЦИРЭ, 2005.

[6] Корчагин Ю.А. Региональная финансовая политика. - Воронеж: ВЭПИ, 2004; Корчагин Ю.А. Региональная финансовая политика и экономика - Ростов: Феникс, 2006; Корчагин Ю.А. Инвестиционная стратегия. - Ростов: Феникс, 2006.

 

Яндекс цитирования