ЦИРЭ: Центр исследований региональной экономики

LERC: local economics research center

e-mail: info@lerc.ru

Статьи, книги, аналитика, обзоры

Корчагин Ю.А.

Бюджетная необеспеченность Воронежа и снижение его человеческого капитала

 

Состоялись отчеты по бюджетам области и Воронежа за 2008 год. Они неутешительны для воронежцев. Острейшая бюджетная необеспеченность Воронежа  на душу населения и в целом продолжает нарастать. И это притом, что Воронеж - финансовый и налоговый донор всей Воронежской области и федерального бюджета, а его собственный бюджет ежегодно дефицитен. В 2008 году ему оставили только 19% от налогов, собранных с его территории. В то же время областной бюджет исполнен с профицитом в 689 млн. руб. В предыдущие годы была примерно такая же ситуация.  И проблема эта - общая для всех крупных городов России, а для Воронежа особенно.

 

 

1. Бюджетный федерализм и баланс интересов

 

Федеративная форма устройства государства  предполагает определенную финансовую самостоятельность регионов и муниципальных (образований) МО.

Под бюджетным федерализмом в мировой науке и практике понимают форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы.

Как видим, основным принципом федерализма является взаимный учет интересов государства, регионов и муниципальных образований. Причем на равноправной и взаимовыгодной основе. Государство на базе четких законов и правил формирует бюджетные взаимосвязи, определяет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы их использования. И, прежде всего, в интересах граждан, с учетом повышения качества их жизни, если это нормальное и цивилизованное государство.

Из мировых бюджетных систем наиболее известными и крайними являются американская конкурентная модель (финансирование в ней осуществляется по принципам самовыживания и помощи экономически сильному) и германская - уравнительная модель.

В германской модели для выравнивания условий между отдельными землями используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. Для самых слабых земель дополнительно существует система финансовой помощи в виде федеральных субсидий.

Существующий в настоящее время  механизм бюджетного федерализма в России ближе к уравнительной (германской) модели бюджетного устройства. Но, скопировав уравнительную модель, авторы и исполнители межбюджетных реформ не учли неэффективность в России местных налогов и совершенно разную роль в процессах развития крупных городов с одной стороны и малых МО с другой. Неэффективность местных налогов характерна для любой страны с бедным в основном населением, в т.ч. и для России. И это необходимо было учитывать при расщеплении налогов и передаче налогов в управление.  И учитывать неэффективность и низкую грамотность российской региональной власти в части понимания основ рыночной экономики.

В 2007г. в консолидированный бюджет  РФ поступило федеральных налогов и сборов 6399,2 млрд. руб. (92,1% от общей суммы налоговых доходов), региональных - 333,2 млрд. руб. (4,8%), местных налогов и сборов - 78,2 млрд. руб. (1,1%), налогов со специальным налоговым режимом - 140,4 млрд. рублей (2,0%). Как видим, доля местных налогов и сборов очень низка. Без собственных эффетивных налогов остались центры экономики и концентрации российского человеческого капитала сравнительно высокого качества -  крупные города, включая Воронеж.

Таким образом, ни о каком балансе интересов участников межбюджетных отношений  в РФ речь идти не может. МО оказались в самом невыгодном и зависимом положении. Муниципалитетам и в их числе городам передали наиболее неэффективные налоги (земельный налог и налог на имущество физических лиц). Самые эффективные налоги - НДС, акцизы, налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых, налог на доходы физических лиц (этот налог полностью передан региональным бюджетам) и другие эффективные налоги  - забрал себе Федеральный центр (федеральный бюджет - ФБ) и делится ими с регионами. Эффективный налог на доходы физических лиц был передан полностью регионам, относительно эффективный налог на имущество юридических лиц является региональным, а МО остались фактически ни с чем. Поднимать налоги на землю и дома в основном бедного российского населения означает усиливать проблему демографии и вымирания населения России. Поднимать высоко плату за аренду помещений для малого бизнеса - добивать его. Отсюда резервов для роста поступлений от местных налогов почти нет.

Как видим, налоговая и бюджетная системы РФ в настоящее время выстроены так, что МО, включая крупные города, не имеют значимых собственных источников наполнения доходной части своих бюджетов.

 

2. Бюджетная необеспеченность Воронежа

 

Постепенно из поступлений в доходы бюджета Воронежа,  начиная с 2001 года, были изъяты доли доходов налогов с имущества организаций, НДС, налога с продаж, налога с прибыли организаций. Снизилась и доля доходов с налога на доходы физических лиц (с 70% до 40%). Налоговые поступления были переведены в основном в областной бюджет. И он резко вырос относительно бюджета Воронежа - в процентном отношении доходная часть бюджета Воронежа снизилась со 103% в 2000 году до 27.8% в 2008 году (как и в 2007г. и ниже, чем в предыдущие годы) и 26% - в 2009г. относительно областного бюджета (по плану). Трансферты же из вышестоящих бюджетов для Воронежа не компенсируют потерь и незначительны. Основной источник доходов в 2002-09 годах для бюджета Воронежа - доля регионального налога на доходы физических лиц, переданная ему областью.

В итоге - бюджетное недофинансирование Воронежа, а по существу - перманентный финансовый кризис в городе - привел к снижению большинства составляющих его инвестиционной привлекательности: инфраструктурного, экономического, финансового, промышленного потенциалов и др. Привело это также к снижению качества жизни населения и качества ЧК относительно других регионов. И, соответственно, к снижению его интегральной инвестиционной привлекательности. В совокупности недофинансирование города привело к снижению темпов прироста его промышленности (в течение ряда лет темпы прироста промышленного производства были даже отрицательными). И к ухудшению показателей экономического развития всей Воронежской обл. Отметим, что даже в выборном 2007 году, когда в регионы из ФБ и фондов были направлены значительные средства, доля Воронежа относительно областного бюджета и в консолидированном бюджете не выросла, а упала.

В консолидированный бюджет РФ с территории Воронежской области, по данным УФНС по Воронежской области, за 2008 год поступило налогов и сборов (включая единый социальный налог, зачисляемый в федеральный бюджет) в сумме 43755,4 млн. рублей, в том числе в федеральный бюджет - 12591,3 млн. рублей (28,8% к общей сумме поступлений), в консолидированный бюджет области  - 31164,1 млн. рублей (71,2%). 

С территории Воронежа в 2008 году налогов собрали 28,7 млрд. руб. Из них городу оставили 5,5 млрд. или 19%. До 2001 года совокупный норматив отчислений налогов Воронежу превышал  40%.

Законодательство (Бюджетный кодекс РФ - БК, статья 58) предоставляет руководителям субъектов РФ широкие полномочия по формированию бюджетов МО. Субъект РФ имеет право передавать  полностью или частично МО региональные и федеральные налоги, переданные ему в управление. И изменять нормативы налоговых отчислений в бюджеты МО. В свою очередь, бюджеты крупных городов во многом определяют состояние их инфраструктуры и инвестиционную привлекательность города и субъекта РФ. В некоторых регионах субъекты РФ передали своим центрам часть налога на прибыль организаций, часть налога на имущество юридических лиц и другие налоги. В Воронежской области пока этого не произошло, были частично переданы лишь неэффективные налоги, которые не изменили ситуацию в лучшую сторону с бюджетом Воронежа.

 

58 статья  Бюджетного кодекса  РФ:

«Передача собственных доходов бюджетов субъектов РФ бюджетам других уровней. Собственные доходы бюджетов субъектов РФ от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами РФ федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично - в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов  РФ на срок не менее трех лет. Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство РФ».

 

Воронеж не одинок в своей бюджетной необеспеченности. Близкая ситуация и в других крупных городах - в Ростове-на-Дону, Красноярске, Омске, Нижнем Новгороде, Самаре и др. Федеральные власти передали полномочия и налоги субъектам РФ, изъяв их у городов, а главы регионов оказались в основном несостоятельными в понимании глубинных процессов развития страны.

 

3. Местные налоги в бюджете Воронеже и  резервы их роста

Основными бюджетообразующими налогами Воронежа являются налог на доходы физических лиц – 63% в 2007 году в общей сумме налогов; земельный налог – 13% (7.7% от всех доходов бюджета); единый налог на вмененный доход – 12%. Местный налог на имущество физических лиц внес  немного -  всего лишь 1%.

Есть ли резервы роста от тех налогов, что переданы Воронежу в настоящее время? Определенные резервы связаны с увеличением ставок по налогу на имущество богатых граждан (это понятие требует тщательного и осторожного уточнения). Вероятно, пришло время изменить и систему налогообложения по налогу на доходы физических лиц, ввести прогрессивную систему. Сделать это сложно. Главный противник - лобби состоятельных людей в Правительстве РФ и Госдуме. И сама состоятельная и благополучная во всех отношениях власть. Основной их аргумент - доходы состоятельных людей уйдут в тень. Однако теневая экономика и без того растет, хотя уже, казалось бы, расти ей уже некуда. Но нет в экономике дна, куда можно упасть. По разным оценкам,  она составляет 30-50% ВВП.

Прогрессивная система налогообложения доходов физических лиц особенно необходима в условиях кризиса и роста недовольства своей бедностью и богатством небольшой прослойки мультимиллионеров подавляющей части населения. Существующая единая ставка и для бедных, и для миллиардеров в 13% только увеличивает расслоение по доходам в обществе, которое уже представляет угрозу национальной безопасности и стабильности России. И очевидно, что чиновники, чья средняя заработная плата перешагнула в 2007 году 1000 долл., а в Воронеже она самая высокая в ЦФО, будут на всех уровнях препятствовать этому.

В бюджет Воронежа передан полностью региональный транспортный налог. Но поступления от этого налога невелики - 4% от всех налогов. Более существенный вклад - у переданного  областью единого налога на вмененный доход - 12% от всех налогов и 7% от всех доходов бюджета.

Местные налоги - земельный налог и налог на имущество физических лиц - вносят на практике в бюджеты городов небольшой  вклад. В бюджет Воронежа они вносят меньше 10% доходов бюджета. К местным налогам в РФ отнесены налоги, которые служат муниципальными налогами в развитых странах - налоги на собственность граждан, но там граждане - люди обеспеченные, там - демократия, они нанимают на службу к себе чиновников. И у них сосредоточена основная часть национального богатства. В развитых странах функционирует действительно рыночная экономика с конкурентными рынками, действуют стабильные, прозрачные и сбалансированные межбюджетные отношения. Налоги в полной мере по прогрессивной шкале платят все, в том числе, и богатые граждане - в основном, законопослушные. Недавно верхнюю планку налога на доходы богатых физических лиц в Великобритании в условиях кризиса подняли до 50%. Закончится кризис - планку опустят до 30-40%, но не до 13%. И возражений и протестов со стороны состоятельных граждан не последовало. А у нас же - огромный сектор теневой экономики, жизнь «по понятиям», традиционно незаконопослушное население, бедная жизнь основной части населения, в частности, пенсионеров, и коррумпированная бюрократия. И потому поступления от местных налогов в бюджеты незначительны. И перспектив их роста в обозримом будущем немного.

 

4. Снижение инвестиций в развитие ЧК Воронежа

 

Из бюджета Воронежа финансируются важнейшие составляющие человеческого капиталы: образование, здравоохранение, культура, охрана окружающей среды, социальная политика.

По данным Контрольно-счетной палаты (КСП) городского округа, в Воронеж на социальную сферу (образование, культура, средства массовой информации, здравоохранение, социальная политика) в 2007 году было направлено 51% всех расходов бюджета в сумме 4222838 тыс. руб., что на 3% ниже, чем в 2006 году. С учетом инфляции на развитие ЧК было  расходовано в реальном исчислении на 17% ниже, чем в 2006г. На образование, по данным КСП, было направлено 96% плановых средств,  на «охрану окружающей среды» - 72% плана; на культуру - 98%; на здравоохранение и спорт  - 94%; на социальную политику - 90%.

Недофинансирование развития человеческого капитала и социальной сферы имело место и в прежние годы и продолжилось в 2008-09гг. На образование в 2008 г.  было направлено денежных средств меньше плана -  98.7% от него, на здравоохранение еще меньше -  84.5%. Недофинансирование социальной сферы наблюдается и в первом полугодии 2009г.

В результате в 2008 году смертность населения в Воронеже превысила рождаемость в 1,4 раза. Естественная убыль населения составила 4266 человек.

 

Табл. 1. Инвестиции в образование и ЧК из бюджетов городов ЦЧР

Воронеж,

численность

населения

на 01.01.

 2008г.

839,9 тыс.

Показатели

2007

Доходы местного бюджета

8591426

Расходы местного бюджета

8276098

Образование

2954584

Культура, кинематография и средства массовой информации

95474

Здравоохранение и спорт

1108187

Социальная политика

64592

Профицит (+), дефицит (-)

315328

 

Доходы бюджета на душу населения, руб.

10229

 

Расходы бюджета на душу населения

9854

 

Инвестиции в образование на душу населения

3518

 

Инвестиции в ЧК на душу населения из бюджета города

5141

 

 

 

Белгород

Расходы бюджета на душу населения

13756

353,1 тыс.

Инвестиции в образование на душу населения

4392

 

Инвестиции в ЧК на душу населения

6656

 

 

 

Курск

Расходы бюджета на душу населения

8778

408,1

Инвестиции в образование на душу населения

3099

 

Инвестиции в ЧК на душу населения

4860

 

 

 

Липецк

Расходы бюджета на душу населения

13509

502,4 тыс.

Инвестиции в образование на душу населения

4029

 

Инвестиции в ЧК на душу населения

7717

 

 

 

Тамбов

Расходы бюджета на душу населения

7729

279,8

Инвестиции в образование на душу населения

2272

 

Инвестиции в ЧК на душу населения

4926

 

По инвестициям в ЧК Воронеж занимает в ЦЧР среднее положение, они немного выше, чем у Курска и Тамбова, но значительно ниже, чем в Липецке и Белгороде (табл. 1).

Расчеты в реальном исчислении с учетом инфляции (обесценивания рубля) показывают, что бюджет Воронежа вырос незначительно с 2005 года, а относительно 2000 года уменьшился примерно вдвое в ценах 2000 года. Особенно сильно он снизился относительно областного бюджета (в 4 раза) и консолидированного бюджетов области. И при этом общем снижении реальной доходной части бюджета города статьи расходов бюджета по социальной сфере, т.е. по развитию ЧК, ежегодно не выполняются.  Снижение доли налогов, а также сравнительно низкий общий оборот Воронежа на душу населения, очень низкий ВРП на душу населения определили и низкие  инвестиции в ЧК Воронежа.  По данному показателю Воронеж - один из последних в стране среди крупных городов.

Снижение инвестиций в образование, здравоохранение, полное отсутствие их в науку (из бюджета города), снижение личной безопасности граждан и безопасности бизнеса вследствие роста экономической преступности и ее изощренности. Снижение качества элиты и роста коррупции, крайне низкие инвестиции в экологию (9.5 млн. руб. в 2007г.), отсутствие крупных частных меценатов и богатых патриотов Воронежа привели к общей деградации ЧК Воронежа. Как, впрочем, и некоторых других крупнейших городов России (в разной степени), за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, по этим же причинам. В стратегиях и концепциях всех крупных городов прописана перезревшая проблема острой бюджетной недостаточности и ошибочности методического обеспечения реформ межбюджетных отношений. Но пока исправления этих ошибок на федеральном и региональном уровнях не наблюдается. Причем, главным образом, из-за противодействия властей регионов и формального, схоластического отношения к проблемам развития страны Минфина РФ.

При негативном по существу дел, а не по декларациям, отношении в 2001-2008 годы областных властей к Воронежу не удивительно, что бюджет города почти ежегодно исполнялся с дефицитом, а бюджет области - с профицитом. А если профицит у города и вдруг возникал, то, как правило, за счет недофинансирования социальной сферы. Особенно был велик профицит областного бюджета в 2008 году - 689 млн. рублей за счет того, что не были выполнены все расходные обязательства. Воронежская область - в профиците, а ее основной кормилец - Воронеж - в дефиците.

 

4. Негативные последствия реформ межбюджетных отношений в РФ и

методы их смягчения

 

Реформирование бюджетных отношений в РФ началось с 2000 года. До этого в условиях общей смуты бюджетных денег имел больше тот, кто был ближе к руководству страны. Некоторые регионы имели неоправданные бюджетные привилегии, что ставило субъекты РФ в неравные условия. Основные принципы федерализма были нарушены. Царил волюнтаризм и сепаратизм. Регионы тащили бюджетное одеяло на себя. Поэтому в условиях слабой государственности и большого дефицита федерального бюджета необходимо было его увеличение, усиление финансовой власти Федерального центра. И уже, начиная с 2001 года, обозначился явный перевес средств в федеральном бюджете за счет регионов. Были сформированы 5 федеральных денежных фондов, из которых по выработанным правилам осуществлялись в дотационные субъекты РФ трансферты. И это было, пожалуй, необходимо в то время и в тех условиях для сохранения целостности и государственности страны. Поутихли сепаратистские страсти, исчезли требования суверенности, льгот и особых условий.

Но уже тогда достаточно быстро проявились и негативные тенденции, связанные с ошибочным методическим обеспечением реформ и пагубности введенного сверху внеэкономического и чрезмерно сильного передела налогов между МО внутри регионов через трансферты со стороны Минфина РФ и регионов.

На начало реформ цены на нефть на рубеже веков были очень низкими. Рост их начался примерно с 10 долларов за баррель. Экспорт почти не приносил доходов. Страна оправлялась от последствий дефолта 1998 года. Дефицит бюджетов был огромен. И основную часть налогов и сборов в федеральный и региональные бюджеты стали забирать с территорий крупных городов. Забирали аврально. И закрепили эту норму законодательно по принципу - лишь бы выжить. И оголили главные очаги и локомотивы развития субъектов РФ и страны в целом. И эта тенденция и методология продолжается до сих пор. В том числе она имела место и при сверхвысоких ценах на нефть, газ и металлы в 2007-08 гг., когда помощь слабым МО можно было оказывать из нефтегазовых доходов, а городам вернуть изъятую у них долю налогов, собираемых с их территорий.

В итоге с 2001 года подавляющее большинство административных центров субъектов РФ сильно недофинансируются. Их постепенно лишили доли в НДС, в налоге с продаж, в налоге на прибыль юридических лиц и резко снизили долю в налоге на доходы физических лиц (Воронеж с 70% до 40%). В дотационных регионах, таких, например, как Воронежская, Ростовская или Тамбовская обл., их столицы испытывают крайнюю нужду в бюджетных финансах. Но и Красноярск - центр богатейшего края поставил в своей стратегии эту проблему четко и доказательно.

В целом, реформа межбюджетных отношений свелась к 2009 году к следующему:

- финансовые ресурсы  сконцентрировались в федеральном бюджете;

- перераспределяются они между регионами с помощью фондов и трансфертов;

- осуществляется постоянный мониторинг за бюджетным процессом в регионах;

- бюджетные потоки идут через казначейство;

- законодательно разделены полномочия и финансовая ответственность между властями всех уровней;

- осуществляется эксперимент перехода на западную технологию (пока без успехов) - бюджетирование, ориентированное на результат; на среднесрочное бюджетное планирование;

- федеральный центр с помощью трансфертов, национальных проектов и иной финансовой помощи пытается реформировать финансы регионов и МО; стремится повысить эффективность использования бюджетных средств, пытается стимулировать расширение налоговой базы регионов, стимулирует и участвует в развитии инфраструктуры, рыночных институтов регионов, соучаствует в развитии социальной сферы.

В соответствии с этими требованиями финансовая помощь из федерального бюджета субъектам РФ предоставляется через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов. Однако средства их этих фондов проходят в основном мимо Воронежа и других крупных городов.

Выше не случайно употреблено слово «пытается» в отношении региональной и муниципальной политики Минфина РФ. Пока успехи реформирования бюджетных отношений носят в основном бюрократический, формальный и даже схоластический характер, а неудачи с бюджетами крупных городов - финансовых и экономических доноров территорий, вполне реальные и опасные для будущего экономик регионов и страны в целом. И уменьшение финансового потенциала ведущих городов России, снижающее их инвестиционную привлекательность, уже в ближайшем будущем неминуемо скажется на росте ВВП страны. И уже сказалось. Как только упали нефтегазовые доходы - экспорт, ВВП и ИПП упали на десять и более процентов в первой половине 2009 года. Экспорт составил 52.3% к периоду январь-апрель 2008г., ВВП снизился в первом квартале на 9.8%, ИПП по обрабатывающей промышленности составил всего 76.5%, по строительству - 79.1%.  И в еще большей степени скажется на перспективах развития национального ЧК и создания инновационной национальной системы и инновационной экономики.

Благие намерения разработчиков и руководителей бюджетных реформ, что регионы самостоятельно смогут эффективно использовать переданные ими налоговые полномочия и рационально, и справедливо перераспределять налоги между МО всех типов, не оправдались. Получились, как это часто случалось в России, перегибы на местах, что тоже является явной недоработкой методик Минфина, которые должны были учитывать подобные ситуации и ментальность российской элиты. Снижение у крупных и экономически сильных городов более чем вдвое их доли налогов, собираемых на  территориях городских округов, стало стратегической ошибкой. И  девальвировало частные достижения бюджетных реформ.

Для решения проблемы увеличения бюджета Воронежа (и других крупных городов РФ) на региональном уровне необходимы следующие решения областной администрации.

- Передача (возврат) Воронежу в соответствии со ст. 58 БК РФ доли налога на прибыль организаций.

- Возврат Воронежу доли налога на имущество организаций.

- Увеличение Воронежу норматива отчисления налога на доходы физических лиц с нынешних 40% до 70-90%.

- Инициировать через депутатов от г. Воронежа в областную думу и администрацию Воронежской области ряд поправок о законодательном закреплении за городским округом Воронеж этих источников доходов в соответствии со ст. 58 БК РФ.

На федеральном уровне:

- Внести в инициативном порядке предложения в Минфин о дифференцированном методическом подходе к расчетам бюджетной обеспеченности МО, в первую очередь - для крупных городов - финансовых доноров территорий.

- Инициировать рассмотрение поправок в законодательство о бюджетном процессе в крупных городах - экономических и налоговых донорах регионов.

 

 

 

Яндекс цитирования