ЦИРЭ: Центр исследований региональной экономики

LERC: local economics research center

e-mail: info@lerc.ru

Статьи, книги, аналитика, обзоры

Рисин И.Е.

Структура региональной политики, принципы ее разработки и реализации

 

Формирование теоретических представлений, раскрывающих сущность и содержание региональной политики, сопряжено с обоснованием ее базовой структуры, т.е. инвариантного состава элементов, который воспроизводится в любой функциональной политике (промышленной, структурной, инвестиционной и др.), осуществляемой органами государственной власти и управления субъекта Российской Федерации.

       Обратимся к основным трактовкам региональной политики. Так, Б.М. Штульберг и В.Г. Введенский определяют ее следующим образом: «Региональная политика - это деятельность органов государственной власти и управления по обеспечению оптимального развития субъектов Федерации и решению территориальных проблем межрегионального и общегосударственного характера. Существо региональной политики заключается в том, чтобы максимально использовать в интересах всего общества благоприятные территориальные предпосылки и факторы и минимизировать негативное влияние неблагоприятных природных и экономических условий на социально-экономическое положение отдельных регионов [1]. Заметный недостаток этой дефиниции - невыявленность элементного состава названной политики.

       По мнению В. Лексина и А. Швецова региональная политика - система намерений и действий, реализующая интересы государства в отношении регионов и внутренние интересы самих регионов. Она основана на компромиссе между региональными интересами государства и местными интересами самих регионов [2].

       Позитивным моментом их позиции является акцент на необходимость взаимосвязанной реализации интересов страны и регионов.   

       А. Бакитжанов и С. Филин под региональной политикой понимают систему целей и задач органов власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов государства, а также механизм их реализации [3]. Аналогичной точки зрения придерживается и В.В. Котилко[4]. Как видим, к основным элементам региональной политики ими отнесены: цели и задачи, а также механизм их реализации. 

       По существу приведенная позиция воспроизводит трактовку региональной политики, данную в «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента РФ №803 от 3 июня 1996 г.        

       Для Н.П. Иванова в характеристике региональной политики значимы воспроизводимые в ней цели и интересы территории[5].  

       Л.М. Махова раскрывает содержание региональной политики посредством фиксации набора экономических рычагов и стимулов[6].

       На наш взгляд, содержательная интерпретация зафиксированных ими элементов политики не отличается полнотой, а их состав вряд ли является достаточным. Аргументируя такой вывод, обратим внимание на следующие положения.

       Представляется теоретически и практически обоснованным положение о том, что генеральной целью региональной политики является увеличение общего благосостояния жителей субъекта РФ. Эта цель декомпозируется на следующем уровне на цели роста социального и материального благосостояния.

       Понятие «благосостояние для всех» представляет собой основу концепции «социального рыночного хозяйства», характеризующегося превращением государства в средство обеспечения достойного уровня жизни, удовлетворения основных жизненных потребностей всех социальных групп[7].

       Сегодня в развитых странах механизмы социальной защиты населения охватывают подавляющую часть населения и обеспечивают его базовую социально-экономическую безопасность.[8] Для России приоритет цели достижения максимального социального благосостояния[9] объективно определен природой строя, поскольку по Конституции Россия - государство с социально ориентированной рыночной экономикой.

       Направленность политики на экономику оказывается детерминированной социальными целями развития общества. Очевидно также и то, что любое решение в экономической области неизбежно имеет социальные последствия, а, значит, экономические цели служат средством или условием, создающим материальные возможности для поддержания современных стандартов качества жизни.

       Верна и обратная зависимость. Так, анализ результатов экономических реформ в постсоциалистических странах, проведенный в работе Р. Гринберга, показывает, что ориентация на социальные цели не только не препятствует экономической активности, а, наоборот, стимулирует ее [10].

       Взаимозависимость социальных и экономических целей может быть подтверждена простыми примерами. Реализация социальных целей повышения образовательного уровня населения и обеспечения здорового образа жизни формирует в сфере экономики рабочую силу более высокого качества, следовательно, служит одновременно важнейшим условием достижения экономической цели - роста производительности труда.

       Полагаем, что региональная политика должна быть, прежде всего, направлена на создание условий, обеспечивающих рост благосостояния населения на основе развития и эффективного использования социально-экономического потенциала субъекта РФ.

       Ее объектом выступает социально-экономическая система региона, а также конкретные субъекты хозяйствования, играющие основную роль в приращении и реализации конкурентных преимуществ территории, решении ключевых социальных задач.         

       Наличие разных центров выработки решений, связанных с жизнедеятельностью территории, каждый из которых руководствуется своими представлениями об общественных интересах, обусловливает необходимость при формировании политики обеспечивать согласование целей и координацию действий федерального центра и региональных органов.

       Состав участников региональной политики не ограничивается только органами государственной власти и управления. Он включает также местное самоуправление, призванное обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие муниципальных образований, расположенных на территории конкретного субъекта РФ.  Обоснованно выделение и других участников политики. В их числе:    

       - домохозяйства, в спектре интересов которых доминируют социальные (поддержка малоимущих, рост занятости, льготы по тарифам на коммунальные услуги, работа общественного транспорта, качество и объем услуг муниципальных учреждений здравоохранения, образования и культуры, состояние экологии и др.). Важные характеристики этих интересов - однонаправленность и противоречивость (поскольку всегда ограничена ресурсная база их реализации, поэтому придание приоритета одним интересам означает ограничение возможностей для удовлетворения других);

       - бизнес, дислоцированный на территории субъекта РФ, оказывающий (или способный в перспективе оказывать) существенное воздействие на его состояние и перспективы социально-экономического развития. Интересы его представителей связаны с конкуренцией за более благоприятные условия взаимодействия с региональной и муниципальной властью (аренда государственной и муниципальной недвижимости на льготных условиях, налоговые преференции и др.). Понятно, что множественность бизнес-единиц изначально предполагает ориентацию региональных властей на учет интересов отдельных видов бизнеса, значимых для территории (малый, средний, крупный; инновационный; экспортоориентированный и др.);

       - третий сектор, который образуют организации, находящиеся в собственности и управлении частных лиц, но функционирующие с целью удовлетворения общественных или социальных нужд [11]. К нему относят различного рода некоммерческие организации [12]. Их интересы связаны преимущественно с функционированием объектов социальной инфраструктуры (например, высших учебных заведений), удовлетворением потребностей членов этих организаций и их семей в спорте, туризме, отдыхе и др.;

       - профессиональные или иные общественные объединения (профсоюзы, торгово-промышленные палаты и др.), выражающие общие интересы их ассоциированных членов.  Важно отметить, что институционализация социального партнерства в стране привела к появлению  организационной формы (территориальные соглашения), роль которой состоит в выявлении и солидарной реализации общих интересов профсоюза, бизнеса, государственных и местных органов власти [13].         

       Следовательно, при формировании региональной политики обоснованно определять интересы, значимые для разных групп ее участников. Региональные власти обязаны согласовывать интересы всех субъектов, оказывающих, или способных оказывать влияние на социально-экономическое развитие субъекта РФ.

      Многообразие субъектов объективно требует от инициаторов и основных разработчиков политики - региональных органов власти и управления четкого определения принципов, на которых последние будут строить свои отношения с другими ее участниками.  

       Региональная политика предполагает, что органы власти и управления, имея в распоряжении всегда ограниченные экономические ресурсы, направляют их на поддержку тех субъектов хозяйствования, которые в наибольшей степени способны реализовать интересы территории. Поэтому значимый элемент политики - критерии выбора реципиентов государственной поддержки.

       Реализация целей и задач региональной политики предполагает качественные и количественные изменения в ресурсной базе субъекта РФ, результатах его экономической деятельности, уровне и качестве жизни населения. По существу, речь идет об эффектах, которые стремятся получить участники политики. Поскольку существует не только общность, но и различия их интересов, постольку объективно будет существовать дифференциация эффектов по субъектам политики.

       При выявлении названных эффектов важно четко определить сферы их проявления, а также объектов, задействованных в их получении. В обосновании подхода к их систематизации обратим внимание на следующее.

     Региональные и муниципальные органы, в отличие от федерального центра, имеют суженный спектр воздействия, так как переход на более низкий уровень управления уменьшает количество факторов экономического развития, на которые может быть осуществлено влияние. Такие объекты, как платежно-торговый баланс, государственный внешний долг, валютные курсы, инфляционные процессы не входят в сферу воздействия органов субъекта РФ.

       Логика систематизации сфер региональной социально-экономической политики предопределяется составом ее целей и задач. Основываясь на этом можно выделить 3 базовые сферы:

- социальная;

- экономическая;

- институциональная инфраструктура (в том числе, организации, обеспечивающие единую систему регистрации предпринимательства, сертификации, стандартизации и др.).

       Естественно, что для каждого вида функциональной региональной политики (промышленной, инвестиционной, внешнеэкономической и др.) потребуется декомпозиция названных сфер на основные деятельности, группы объектов хозяйствования.

       Резюмируя, можно утверждать, что базовый состав элементов региональной политики включает:

       - цели и задачи политики;

       - интересы участников политики;

       - ожидаемые эффекты от реализации политики;

       - состав ее основных сфер и объектов;

       - критерии выбора реципиентов государственной поддержки;

       - принципы взаимодействия государства с другими участниками политики;

       - инструментарий политики.  

       Другой важной теоретической проблемой является обоснование состава и содержательная интерпретация принципов разработки и реализации региональной политики.

       В самом общем виде искомые принципы можно определить как теоретические императивы, следование которым призвано обеспечить эффективность региональной политики. 

       Следует отметить, что в опубликованных работах в названной предметной области представлены единичные попытки определения необходимого состава этих принципов.      

       В качестве примера может быть приведена Программа инвестиционной деятельности Московской области. В ней содержится ряд искомых принципов, в том числе: избирательного подхода к территориям, имеющим неодинаковые условия и потенциал социально-экономического развития; наличие адекватного информационного обеспечения разработки и реализации такой политики [14]

       Авторы «Методических рекомендаций по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования» считают, что следует ориентироваться на следующую систему принципов: целенаправленность, вариантность, избирательность, гласность [15].      

       Полагаем возможным предложить уточненный и дополненный состав  принципов разработки и реализации региональной политики.  Он включает принципы: 

       - системности;

       - комплексности;

       - обеспечения публичности, открытости и предсказуемости проводимой политики;

       - эффективного использования ресурсов;

       - нацеленности на решение приоритетных социально-экономических задач;

       -усиления роли инновационной составляющей целей и задач политики;

       - избирательного подхода к территориям, имеющим неодинаковые условия и потенциал социально-экономического развития;

       - единства разных видов региональной политики (инвестиционной, промышленной, структурной, социальной и др.);

       - единства действий разных уровней власти;

       - необходимого и достаточного разнообразия форм и инструментов политики;

       - обеспечения мониторинга процессов и результатов реализации политики. 

       В содержательной характеристике предложенных нами принципов обратим внимание на наиболее значимых моментах. 

       1.Принцип системности. Его реализация предполагает взаимоувязанную проработку, обеспечение единства всех элементов региональной политики (целей, задач, эффектов, сфер, принципов взаимодействия участников, инструментария).   

       2.Принцип комплексности. Следование этому принципу требует учета  условий и факторов разной природы (экономических, социальных, организационно-правовых), детерминирующих состав, приоритеты,  содержание целей и задач политики, объем и структуру ее ресурсного обеспечения.

       3.Принцип единства разных видов региональной политики. Он отражает объективно существующую последовательность в достижении целей социально-экономического развития региона. Так, например, посредством расширения объема и повышения эффективности инвестиций, направляемых в ключевые сферы и точки роста экономики, обеспечивается развитие ее структуры и повышение конкурентоспособности, что в конечном итоге позволяет улучшить качество жизни населения.      

       4. Принцип избирательного подхода к территориям, имеющим неодинаковые условия и потенциал социально-экономического развития можно рассматривать в различных аспектах в зависимости от степени дифференциации социально-экономического развития территориальных единиц, составляющих систему более высокого уровня.  Учитывая, что Россия пришла к федеративному устройству от унитарного государства, следует особо выделить такую форму реализации данного принципа, как выравнивающее действие инструментов региональной политики. 

       5. Принцип единства действий разных уровней власти. Этим принципом устанавливаются правила: взаимосвязанной разработки и реализации политики на всех уровнях публичной власти: федеральном, региональном, муниципальном; дополнения (усиления) экономических и организационных возможностей в этой сфере местного самоуправления и территориального управления ресурсами более высокого уровня.

       6. Принцип необходимого и достаточного разнообразия форм и инструментов инвестиционной политики. Такой принцип означает, что состав средств, используемых органами государственной власти и управления при осуществлении политики, должен отражать многообразие ее целей и задач, специфику состояния отдельных сфер и объектов, существующее разделение предметов ведения и полномочий государственных органов разных уровней, а соответственно, особенности их экономико-организационного воздействия.

       7. Принцип обеспечения мониторинга процессов и результатов реализации региональной политики. Его роль определена потребностью в отслеживании ключевых характеристик социально-экономических процессов. Мониторинг  призван содействовать решению следующих задач: оценки уровня достижения поставленных целей политики, оперативной корректировки (в случае необходимости) действий органов власти, анализа тенденций в сферах реализации политики; прогнозирования и моделирования параметров их развития.  

 

 


[1] Штульберг Б.М. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации / Б.М.Штульберг, В.Г.Введенский. - М.: Гелиос АРВ, 2000. - С.17.

[2] Лексин В. Региональная политика России: концепции, проблемы, решения / В.Лексин, А.Швецов // Российский экономический журнал. - 1993. - №9. - С.51 - 52.

[3] См.: Бакитжанов А. Управленческие аспекты инвестиционной политики (на примере Республики Казахстан) / А.Бакитжанов, С.Филин // Проблемы теории и практики управления. - 2001. - №5. - С.15.

[4] См.: Котилко В.В. Региональная экономическая политика / В.В.Котилко. - М.: Издательство РДЛ. 2001. - С.9.

[5] См.: Иванов Н.П. Региональная экономическая политика: стратегия, инструментарий, эффективность (на материалах Ставропольского края): автореф. дисс. ... канд. экон. наук / Н.П.Иванов. - Волгоград, 2004. - С.17.

[6] См.: Махова Л.К. Приоритеты социально-экономической политики субъекта РФ в период рыночной трансформации (на примере Караваево-Черкесской республики): автореф. дисс. ... канд. экон. наук / Л.К.Махова. - Ставрополь, 2005. - С.13.

[7] См.: Торлопов В. Социальное государство: сущность и генезис / В. Торлопов // Человек и труд. -1998. - №5. - С.10.

[8] См.: Гутник В. Модернизация экономической политики в странах Западной Европы / В. Гутник //Проблемы теории и  практики управления. - 2003. - №3. - С.26.

[9] В проекте «Стратегии развития государства на период до 2010 года» в качестве стратегической цели России рассматривается обеспечение среднеевропейский стандартов уровня жизни (См.: Стратегия развития государства на период до 2010 года / Российский экономический журнал. - 2001. -№1.-С.3-37).  

[10] См.: Гранберг Р. Результаты экономических реформ в постсоциалистических странах / Р. Гранберг // Проблемы теории и практики управления. - 2003. - №3. - С.10-17.

[11] См.: Osborn D. Reinventing Government  How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector / D.Osborn, T.Gabler/ - N.Y., 1993. -  P. 43.

[12] Их статус впервые определен в Гражданском кодексе Российской Федерации (См.: Гражданский Кодекс Российской Федерации. Часть первая. - Официальное издание. - М.: Юрид. лит., 1994. - Ст. 50. - С. 28.

[13] См.: Трудовой кодекс Российской Федерации. Официальный текст. - М.: НОРМА, 2002. - Ст.45. - С. 29-30.

[14] См.: http://www.mfmo.ru/invest/1-1.htm

[15] См.: Методические  рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования. - М., РИЦ «Муниципальная власть», 2000. - С.170. 

 

Яндекс цитирования Rambler's Top100