ЦИРЭ: Центр исследований региональной экономики

LERC: local economics research center

e-mail: info@lerc.ru

«Проблемы региональной экономики»

Корчагин Ю.А., Золотовский Ю.Л.

Развитие межбюджетных отношений в России

I

 

Рыночные реформы в России осуществляются сверху, встречая во мно­гих регионах определенное, порой даже сильное противодействие и непо­нимание. В этих условиях мощным экономическим инструментом влияния на дотационные регионы, на их политику, на их администрации и выбор­ные органы является бюджетная политика Федерального Центра, в частно­сти, трансферты. Анализ динамики распределения по годам бюджетных средств между регионами и Федеральным Центром (ФЦ) показывает, что в период особой слабости центральной власти регионы перетягивали дохода! на себя. И напротив, ФЦ увеличивал свою часть консолидированного бюд­жета страны в периоды усиления федеральной власти [ 1 ].

По мнению многих ведущих экспертов, включая зарубежных, до 1999 гг. (до начала бюджетных реформ 1-го этапа) бюджетная систем;» России была слишком децентрализованной (см. табл. 1) по сравнению с развивающимися федеративными странами (Мексика, Бразилия, Индия) и находилась ближе к развитым федерациям (США, Канада). В то время, подавляющее большинство регионов были дотационными и обеспечивали с помощью сборов своей части налогов лишь около 15% своих бюджетов [2].

 

Табл. I.   Межбюджетные пропорции и региональные финансы: 1998-2002 п

Год

1998

1999

2000

2001

Доля субнациональных бюджетов в консолидированном бюджете.

Доходы до трансфертов

54,0

48,9

45,8

41,5

Чистые расходы

54,1

51,9

54,4

 

Трансферты из федерального бюджета

В % от доходов консолидированного бюджета

6,6

5,2

4.9

XX

В % от объема консолидированного бюджета субнациональных органов власти

10,8

9,6

9,6

 

В % от расходов консолидированного бюджета

11,1

9,3

10,6

 

Источник: данные ОЭСР

 

Начиная с 2000 года, ФЦ выстраивает межбюджетные отношения таким образом, что его финансовая помощь стала действенным  экономическим рычагом влияния на политику и деятельность администраций  регионов [3,4]. При этом, доля федерального бюджета в консолидированном  бюджете существенно выросла (примерно с 50 до 60%). Доля консолидированных бюджетов регионов планируется в будущих сово­купных бюджетных доходах (до распределения финансовой помощи) в пределах 40-43 % в среднесрочной перспективе (до 2005 г.). Доля в рас­ходах - 50-53 %, объем финансовой помощи из федерального бюджета - 2,2-2,5 %.

В то же время финансовая поддержка обеспечивается в первую очередь тем регионам, которые имеют стратегии и программы, удовлетворяющие ФЦ. И эти программы должны обеспечивать рост валового регионального продукта, рост налогооблагаемой базы, рост числа рабочих мест.

Правительство РФ одобрило (15.08.01) Программу развития бюд­жетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. Ос­новная проблема действующей системы межбюджетных отношений -разделение налоговых и бюджетных полномочий [5].

Программа Правительства ставит в области развития бюджетного федерализма следующие  задачи:

-  упорядочение  бюджетного устройства субъектов РФ;

-  разграничение полномочий «нефинансируемых федеральных мандатов»;

-  четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закре­пление доходных источников за бюджетами разных уровней;

-  формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

-  повышение качества управления финансами на региональном и ме­стном уровне.

Планируется создание прозрачного механизма предоставления финан­совой помощи верхним бюджетом более низкому. При этом повышается ответственность за неэффективное исполнение территориального бюдже­та вплоть до возможности введения внешнего управления. Чем выше бу­дут дотации региону, тем жестче контроль за расходованием средств.

В целом, реформа межбюджетных отношений сводится к следующему:

-  финансовые ресурсы концентрируются в федеральном бюджете;

-  Федеральный Центр с помощью трансфертов и иной финансовой помощи стимулирует трансформационные процессы в регионах в направлении либерализации экономики и укрепления единого эко­номического (и политического) пространства РФ;

-  ФЦ стимулирует расширение налоговой базы регионов (рост РВП) и упрощает разделение налогов (в идеале: один налог - один бюджет);

-  ФЦ стимулирует и участвует в развитии инфраструктуры, рыночных институтов регионов, соучаствует в развитии социальной сферы;

-  ФЦ разделяет законодательно полномочия и финансовую ответст­венность между властями всех уровней;

ФЦ в определенной степени выравнивает бюджетное обеспечение регионов (табл. 2).

Табл. 2.  Степень выравнивания отношения реального душевого дохода

Год

1998

1999

2000

2001

Отношение душевого дохода 10 самых богатых субъектов к душевому доходу 10 самых бедных субъектов РФ, раз

До трансфертов

13,1

15,8

22,7

17,6

После трансфертов

5,3

5,7

6,5

4,8

Отношение душевого дохода 10 самых к среднему по России,

бедных субъектов раз

До трансфертов

0,09

0,07

0,06

0,11

После трансфертов

0,23

0,33

0,48

0,65

Источник: данные ОЭСР

 

В соответствии с этими требованиями финансовая помощь из феде­рального бюджета субъектам Российской Федерации уже предоставля­ется или будет предоставляться через 5 фондов: Фонд финансовой под­держки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов.

Основная часть финансовой помощи предоставляется из федераль­ного бюджета через созданный Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР).

Финансовая помощь субъектам Российской Федерации на поддерж­ку инвестиций в региональную инфраструктуру сосредоточена в рамках Фонда регионального развития. Общими принципами распределения субсидий Фонда регионального развития являются:

-  целевая поддержка капитальных вложений в общественную инфра­структуру;

-  софинансирование капитальных вложений из бюджетов субъектов РФ;

-  соблюдение субъектами РФ федеральных требований федерального законодательства к организации инвестиционного процесса.

Фонд реформирования региональных финансов (заменяющий с 2002 г. Фонд развития региональных финансов) формируется в 2001-2004 гг.   и счет средств займа Международного банка реконструкции и развили (МБРР). Средства данного фонда ежегодно предоставляются  отобранным на конкурсной основе субъектам Российской Федерации при условии выполнения ими программ реформ в бюджетной сфере.

К 2005 году должен быть в основном завершен переход  региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение  на базе единых федеральных стандартов.

Будет разработана и внедрена система мониторинга региональных и местных бюджетов, типовая программа реформирования и руководство по управлению региональными финансами

Программа реализуется в два этапа: 2001-2003 гг., и 2004-2005 гг. в соответствии с утверждаемым на каждый этап Правительством РФ пла­ном действий по реализации Программы.

 

Табл. 3.  Доля субнациональных бюджетов в доходах консолидированного бюд­жета некоторых федеративных стран (без учета финансовой помощи, в %)

Страна

Доля

Швейцария

62

Канала

58

США

51

Германия

50

Аргентина

47

Россия (2001 г.)

41

Индия

33

Австрия

33

Австралия

32

Бразилия

32

Мексика

25

 

Табл. 4.   Объем финансовой помо­щи из федеральных бюджетов суб­национальным бюджетам в странах мира, в % к ВВП

Страна

% ВВП

Германия

1,3

Мексика

1,4

Аргентина

1,7

США

2.4

Россия

2,5

Канада

3,2

Бразилия

3,2

Индия

3,9

Австралия

5,7

ВЭ.-2002.-№2.-С4-19.

 

Из таблиц 3, 4 следует, что Россия уже достигла степени децентрали­зации бюджетных доходов, характерной для развивающихся стран (доля регионов - порядка 40 %). Для этих стран, в отличие от развитых стран, необходима большая концентрация бюджетных ресурсов в федеральном бюджете. Необходима она для преодоления политической, социальной и экономической нестабильности как инструмента ускоренного развития и трансформации государства, выплаты гос. долгов, ускоренного развития рыночных институтов, как инструмента влияния на экономическую и со­циальную политику регионов в неразвитом гражданском обществе.

В слабом федеративном развивающемся государстве регионы пере­тягивают средства себе. И наоборот. В развитых странах существует примерный паритет.

Кроме того, концентрация средств в федеральном бюджете необхо­дима для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. В России неравенство в доходах регионов очень велико. Десять регионов-доноров с населением 10 % страны дают около 40 % всех налогов.

Правительство РФ считает задачу концентрации доходов в  ФБ на этом этапе решенной и оправданной  [1].

 Выравнивание бюджетной обеспеченности регионов за счет трансфертов должно усилить влияние на экономическую политику регионов со стороны ФЦ.

В проводимой бюджетной политике наметилось и несколько негативных  тенденций:

-  ФЦ решил проблему сбалансированности бюджетов только на федеральном уровне;

-  на региональном и муниципальном уровнях проблема сбалансированности  бюджетов только обострилась (см. ниже);

-  перераспределение бюджетных средств с помощью трансфертов на уровень  регионов поставило в тяжелое финансовое положение города-доноры.

 

II

 

Межбюджетные отношения в РФ развиваются в двух плоскостях:

1) отношения: Федеральный центр - регион (администрация региона);

2) отношения: регион - муниципальные образования.

В результате изменения распределения налогов доля ФЦ постоянно росла в последние годы с примерно 50 % до 60 %. Соответственно, сни­жалась доля регионов (до 40 %). И еще в большей степени снижалась до­ля крупных муниципальных образований. Ситуация сложилась следую­щая. Произошел перенос остроты борьбы за доходы с территорий круп­ных городов и иных региональных доноров с плоскости ФЦ - регион в плоскость администрация региона - крупные города, включая областные центры. Это обстоятельство является крайне опасным и может полностью перекрыть все положительные результаты от проводимых реформ.

Федеральный Центр получил в виде трансфертов мощный рычаг управления дотационными регионами. Однако и администрации регио­нов (областей, краев, республик) получили еще более мощный рычаг давления на мэров и глав столиц регионов, а также глав других муници­пальных образований с большими доходами.

Первые результаты бюджетной политики Федерального центра в от­ношении межбюджетных отношений на уровне регион - муниципаль­ное образование можно проследить на примере отношений Воронеж­ская область - г. Воронеж.

В 1999 году распределение налогов, собранных в г. Воронеже, было следующим: федеральный бюджет - 44 %; бюджет области - 14 %; бюджет города - 42 %; 2000 год - 50 %, 11 % и 39 %; 2001 год - 53 %, 14 % и 33 %.

 

Табл. 5. Структура доходов региональных и местных бюджетов

 

 

1998г.

1999г.

2000г.

2001г. январь-май

Р

м

Р

м

Р

м

Р

м

Доходы в целом

100

100

100

100

100

100

100

100

В том числе А. Сбор налогов

64

64

75

71

68

67

64

62

Расщепляемые налоги

50

52

60

56

57

53

53

50

Регулируемые

30

38

25

42

22

39

17

40

в т.ч. налог на прибыль

-

10

-

17

-

14

-

16

Фиксированные федеральные

3

12

4

12

4

12

3

9

С предельной ставкой

17

2

31

2

31

2

33

1

в т. ч. налог на прибыль

15

-

20

-

21

-

22

-

Другие налоги

14

12

15

15

11

14

И

12

Б. Неналоговые доходы

6

4

6

4

6

3

6

4

В. Трансферты из бюджетов бо­лее высокого уровня и внебюд­жетных фондов

30

32

19

25

25

30

29

35

Источник: данные ОЭСР

 

Таким образом, доля г. Воронежа в его консолидированном бюджете в 1999-2001 гг. постоянно снижалась. Доля ФЦ, напротив, росла, а доля области практически сохранялась за счет потерь Воронежа. Снижение доли Воронежа в доходах, собираемых на его территории, сильно ус­ложнило обеспечение нормального функционирования его муници­пального хозяйства, возможности стабильных выплат зарплаты его бюджетникам.

Проблема состоит еще и в том, что такой крупный технологический мегаполис, как Воронеж, лишился средств на какое-либо регулирование на своей территории инвестиционной деятельности, включая возможно­сти поддержки инновационного и венчурного бизнеса.

Законодательное снижение доли регионов приводит, как правило, к снижению доли номинальных доходов (см. выше) и реальных доходов экономически сильных муниципальных образований (прежде всего крупных городов). Снизились и реальные доходы бюджета Воронежа (см. табл. 6).

Оценка будущих денежных потоков (доходов городского бюджета) требует приведения будущих денежных доходов к настоящему времени с учетом инфляции (дисконтирование). В таблице 6 приведены будущие до­ходы городского бюджета, приведенные к стоимости рубля в 1999 году. Из таблицы следует, что приведенные доходы 2001 года составляют 86,9 % от уровня доходов бюджета 1999 года, а в 2002 году - лишь 71,2 %.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Табл.

6. Доходы областного и городского бюджетов

 

 

 

№№ п/п

Показатели

Ед. изм.

1999 г., отчет

2000 г., отчет

2001 г., прогноз

2002 г., прогноз

1

2

3

4

5

6

7

1. Номинальные доходы бюджетов всех уровней

1.1

Налоговые доходы (с уче­том налога на прибыль)

млн. р.

5003,1

5412,9

6439,2

7127,1

 

 

в % к пред. году

%

100,0

108,2

119,0

110,7

1.2.

Неналоговые доходы

млн. р.

130,4

171,2

250,0

298,0

 

 

в % к пред. году

%

100,0

131,3

146,0

119,2

Итого доходов

млн. р.

5133,5

5584,1

6689,2

7425,0

в % к пред. году

%

100,0

108,8

119,8

111,0

2. Номинальные доходы бюджета города (в текущих ценах соответствующего года)

2.1.

Налоговые доходы (с уче­том прибыли)

млн. р.

1704,5

2068,0

2013,3

1834,8

 

 

в % к пред. году

%

100,0

121,3

97,4

91,1

2.2.

Неналоговые доходы

млн. р.

130,4

171,2

250,0

298,0

 

 

в % к пред. году

%

100,0

131,3

146,0

119,2

Итого номинальных доходов

млн. р.

1834,9

2239,2

2263,3

2132,8

 

в % к пред. году

%

100,0

122,0

101,1

94,2

3.

Номинальные доходы бюд­жета Воронежа, в % к об­щей сумме доходов с терри­тории Воронежа

%

35,7

40,1

33,8

28,7

4. Реальные доходы Воронежа, приведенные к 1999г. с учетом инфляции

4.1.

Реальные доходы города, приведенные к 1999 г., с учетом уровня инфляции

 

1834,9

1861,3

1594,4

1306,5

4.2.

Инфляция

%

35,0

20,3

18 (про­гноз)

15(про­гноз)

4.3.

Реальные приведенные до­ходы Воронежа, % от 1999г.

%

100

101,44

86,9

71,2

               

Источники: Прогноз социально-экономического развития г. Воронежа на 2002 г., Воронеж 2001. Статистические данные. Расчеты автора в части приве­денных доходов.

 

За 9 месяцев 2002 г. на территории г. Воронежа было собрано налогов и сборов 6,57 млрд. руб. В бюджет г. Воронежа поступило 1,88 млрд. руб. или 28,6 %; в федеральный бюджет - 52,7 %; в областной - 18,7 %.

В этой ситуации предложения города выглядят в целом убедительными:

-  выделить в областном бюджете дотации в объеме 1,2-1,5 млрд. руб.;

-  увеличить нормативы отчислении в бюджет Воронежа по следую­щим регулирующим налогам:

-  налог на прибыль - с 10,4 % до 15 %;

-  налог на доходы физических лиц - с 75 % до 90 %.

 

Табл. 7.  Сравнительный анализ бюджетов Воронежской обл. и г. Воронежа

 

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Консолидированный бюджет Воронежской обл.

Доходы, млн. руб.

3652

3669

5036

6217

9063

 

Расходы

3639

3790

5026

6185

9927

 

Бюджет Воронежский области

Доходы                                             1 1709

1682 I 1634

2043

4034

7093

Расходы                                              1 1375

1682 1 1990

2241

41151

6939

Бюджет г. Воронежа

Доходы

1242

1622

1648

2123

2747

2728

Расходы

1628

1731

1648

2123

3259

2993

Доля доходов Воронежа отн. обл., %

72,6

96,45

100,85

103,96

68,1

38,46

Источник: данные городской администрации, расчеты автора

 

Из табл. 7 следует, что доля г. Воронежа в консолидированном бюд­жете области всего за два года снизилась с 103,96% в 2000 году до 38,46% в 2002 году.

Приведенный анализ влияния бюджетных реформ на финансовое положение г Воронежа обнажает новую опасность - использование трансфертов в популистских и политическим нолях. Обозначилась явная тенденция со стороны региональных властей оставлять крупные города без должного бюджетного финансирования. Принцип бюджетного вы­равнивания за счет перераспределения доходов имеет свои естествен­ные ограничения. Направляя основные средства трансфертов (фактиче­ски собранные и мегаполисах) в наиболее бедные сельские районы, можно оставить технологические мегаполисы без инфраструктуры, без социальной сферы, без качественной образовательной сферы, без инно­вационного и венчурного бизнеса и с непривлекательным инвестицион­ным климатом. Вполне очевидно, что в этом случае на возможности создания привлекательного инвестиционного климата в мегаполисе и росте экономики всего региона можно поставить крест.

В Воронежской области принцип бюджетного выравнивания понимает­ся слишком буквально. В основу распределения поступлений из ФЦ поло­жен принцип социальной справедливости, интерпретируемый в традици­онной российской ментальности. Практически, все средства из ФЦ распре­деляются между наиболее бедными районами области. При этом не учиты­ваются реальные потребности населения, проживающего в областном цен­тре, который только и способен вывести область из глубокого кризиса. По­добная уравниловка не способствует росту инвестиционной привлекатель­ности области и г. Воронежа. Не способствует формированию в миллион­ном Воронеже привлекательной инфраструктуры, внешнего облика, а так­же привлекательной и стабильной рыночной и социальной среды.

Итог подобной бюджетной региональной политики, а также общей экономической политики не утешителен. Инвестиционный климат в Во­ронежской области, по оценкам авторитетного журнала «Эксперт», про­должает падать. В частности, его важнейшая составляющая «инвестици­онный риск» за 2002 год упала по сравнению с предыдущим годом на 3 пункта [7]. А темпы прироста физического объема промышленной про­дукции, по данным Госкомстата, в 2001 -2002 гг. практически нулевые.

В современной экономике только высокие технологии и могут соз­дать возможности для страны с «догоняющей экономикой» приблизить­ся в обозримом будущем по душевым доходам к развитым странам ми­ра. Миссию создания кластеров высоких технологий выполняет инно­вационный бизнес и особенно венчурный инновационный бизнес. Но инновационный бизнес и венчурный бизнес, высокие технологии только и можно развивать в областном мегаполисе (в Воронежской области и Черноземье). И для этого, конечно же, условия жизни населения в обла­стном центре должны быть много лучше, чем в среднем по стране. И много лучше, чем в сельской местности. Иначе инновационные и вен­чурные менеджеры и предприниматели будут продолжать уезжать в «селиконовые долины» за рубежи страны или в другие регионы.

Китай со своими очагами развития в виде свободных экономических зон (на закрытых для страны в целом) наглядно продемонстрировал, что, только создав для предпринимателей, менеджеров, ученых, инже­неров и рабочих особые привилегированные условия для жизни и рабо­ты, можно постепенно включиться в мировую гонку за умы, идеи, ин­новации, высокие технологии и конкурентоспособную продукцию.

Литература

1.  Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 90-х годов и задачи на перспективу // ВЭ. - 2002. - № 2.

2. Организация экономического сотрудничества и развития. Федера­тивные межбюджетные отношения: современные тенденции и перспек­тивы // ВЭ. - 2002. -№ 5.

3. Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: от раз­деления денег к разделению полномочий. - Российская газета, 17 фев­раля, 2001.

4. Лавров А, Литвак Дж., Сазэрленд Д. Реформа межбюджетных от­ношений в России: «федерализм» создающий рынок //ВЭ. -2001. - № 2.

5. Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. (2001) (http://WWW.government/ru/images/text/0584-2001/pdf)/.

6.  Горегляд В. Бюджетная система и экономический потенциал стра­ны // ВЭ. - 2002. -№ 5.

7. Эксперт. - № 45. - 2 декабря 2002 г.

 

Яндекс цитирования Rambler's Top100