ЦИРЭ: Центр исследований региональной экономики

LERC: local economics research center

e-mail: info@lerc.ru

«Проблемы региональной экономики»

Рисин И.Е., Шахов О.Ф.

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ МЕСТНЫХ СООБЩЕСТВ

 

    Для обоснования направлений и задач совершенствования организации программно-целевого управления социально-экономическим развитием муниципальных образований России целесообразно выявить продуктивные моменты, присущие современной зарубежной практике. Ее анализ позволяет зафиксировать ряд принципиально важных характеристик, в том числе, появившихся в последние годы.

1. Создание специализированных структур, реализующих функцию разработки целевых программ развития местных сообществ. Так, например, в США практически все органы исполнительной власти на уровне штатов и городов имеют специальные комиссии или агентства по экономическому развитию, отвечающие за подготовку целевых программ, предусматривающих повышение качества жизни в поселениях и ставящих целью усиление конкурентных позиций каждого из них в экономической жизни.

В рамках программ реализуются конкретные проекты по стандартной схеме: выявление основных целей, выделение финансовых средств, формирование участников, рассмотрение стратегий воплощения проекта в жизнь, созда­ние организационных структур и выбор лидеров для решения конкрет­ных задач [1].

 Акцент на создание структур, концентрирующих высококвалифицированные кадры, непосредственно участвующие в обосновании программ и механизмов развития местных сообществ, заметен и во Франции. Так, например, коммуны образуют публично-правовые межкоммунальные объединения, одной из задач которых становится разработка проектов в сфере социально-экономического развития [2].

  Следует отметить, что в зарубежной практике отработан и иной вариант структурного обеспечения программно-целевого управления.

  В Канаде действуют корпорации экономического развития, созданные вне муниципальных властей на принципах частно-общественного партнерства. 

 Их основное финансирование осуществляется муниципалитетом и оно должно быть достаточным.

 В то же время, для реализации программ развития местных сообществ они привлекают средства бизнеса[3].

Одним из преимуществ таких корпораций является то, что их горизонтальная организационная структура (в противоположность иерархической) позволяет быстро принимать решения. Это также позволяет организации действовать в привычной для бизнеса деловой атмосфере, в рамках культуры, ориентированной на клиента.

Другим положительным аспектом модели частно-общественного партнерства является то, что она позволяет членам сообщества принимать участие и делиться знаниями и ресурсами с организацией.

Главное достоинство внешней модели, как отмечают специалисты, состоит в том, что она позволяет организовать более гибкое комплектование штатов и проводить более эффективную политику стимулирования персонала, чем это возможно в структуре муниципалитета[4]

 2. Разработка стратегических планов развития местных сообществ как необходимого компонента муниципального управления.

Так, в США реализация концепции местной общины [5] связывается с обоснованием стратегических планов ее развития, включающих:

-оценку хозяйственной емкости и допустимой антропогенной нагрузки на природную среду территории, занимаемой местным сообществом;

-определение потребностей общины и доступности экономических,  природных и человеческих ресурсов для их обеспечения;

-совершенствование системы местного самоуправления и внедрение в нее принципов устойчивого развития;

-вовлечение жителей общины в принятие решений по ключевым вопросам муниципального развития [6].

Признание активной роли муниципальных властей в определении стратегических векторов развития местных сообществ характерно и для практики европейских стран и связано с децентрализацией процесса подготовки и принятия решений по социально-экономическому развитию территории.

В Великобритании одним из ключевых принципов государственной политики является императив, согласно которому экономическое оживление лучше всего обеспечить посредством локального развития, нежели экзогенного перераспределения деятельности и ресурсов. Отсюда - необходимость приближения политики к местным центрам принятия решений [7].

3. Развитие комплексного подхода в формировании программ и оценке их эффективности. В зарубежных странах разработчики делают заметный упор на проблемы развития инфраструктуры, землепользования и экологии. Собственно экономическая сторона  регионального программирования опирается на понятийный аппарат «теоретической экономики благосостояния». В частности, экономический эффект реализации региональных программ оценивается приростом суммарной стоимости общественных и частных активов (не только недвижимости, но и рабочей силы) на территории действия программ.

Особое внимание при этом уделяется так называемым  «внешним эффектам»,  таким,  например, как экономия затрат коммерческого сектора в результате развития инфраструктуры. На следующем шаге экономический эффект от реализации региональных программ соизмеряется социальными и экологическими эффектами и потерями. Этой цели служат специальные методы: «оценка затрат и результатов» и сопоставление затрат с эффектами».       

 4. Применение нового подхода к организации территориального планирования, в основу которого положена технология, обеспечивающая интеграцию стратегий, разрабатываемых на каждом уровне (муниципалитет, провинция, центральное правительство). Этот подход («подход РОМ [8])  впервые апробированный в Голландии, становится все более популярным в странах Западной Европы.

Важная отличительная черта нового подхода - внедрение системы планирования по принципу «снизу-вверх» («bottom-up»). Несмотря на то, что территориальное планирование было инициировано центральным правительством, оно осуществляет лишь общую координацию и финансирование, в то время как реально управляют проектами региональные и муниципальные власти.

Полный цикл «подхода РОМ» состоит из трех основных фаз: начальной, фазы планирования и фазы осуществления проекта. На начальной - выявляются проблемы, а также намечаются пути их решения. Обязательное условие - согласие всех сторон на участие в решении проблемы. Предварительная фаза заканчивается подписанием соглашения, которое знаменует начало второй фазы - фазы планирования. План действий составляется с участием всех заинтересованных сторон.

После одобрения плана стороны подписывают заключительное соглашение, которое наряду с другими соглашениями формирует пакет документов, направляемый на утверждение в парламент, ассамблею провинции, а также муниципалитет. В рассмотрении проекта принимают участие не только чиновники, но и представители различных целевых групп (промышленности, сельского хозяйства, транспорта и др.), а также общественности.

После окончательных согласований проект переходит в заключительную фазу реализации [9].

Важная черта «подхода РОМ» - вовлечение в решение проблем всех заинтересованных сторон на основе диалога. Основная идея нового подхода - это то, что участвующие стороны достигают выгодных для себя решений на основе консенсуса[10].

Идея диалога между всеми заинтересованными участниками муниципального  развития находит поддержку и в других странах. Ее принципиальным требованием является вовлечение в процесс разработки программных документов участников, представляющих разные группы (бизнес, образование, здравоохранение и др.), чьи интересы связаны с данным местным сообществом. Важно отметить, что речь об учете интересов не только внутренних групп, но и внешних организаций[11].

По мнению известных канадских специалистов И. Брайсона и У. Роринга учет мнений широкого и разнообразного круга стейкхолдеров принципиально отличает стратегическое планирование от традиционного[12].

4. Постановка новых задач и приоритетов в стратегическом развитии ресурсного потенциала территории. Так, применительно к  предпринимательству,  особый акцент делается на  улучшение уровня его конкурентоспособности, прежде всего, в области передовых технологий, биотехнологии, информационных технологий и телекоммуникаций, поддержку его инновационной составляющей.     

Следует обратить внимание на ключевые направления целевых программ содействия предпринимательству. В США, например, в их составе выделяются: создание и развитие интеллектуального капитала в вузах, формирование экономических кластеров и др. [13].

Аналогичная практика заметна и в Европе. Так, например, в Великобритании в качестве ключевого направления социально-экономического развития определено расширения форм взаимодействия бизнеса и высшего образования. Результатом реализации различных государственных программ является рост научных парков и агентств по передаче технологий.

При взаимодействии учреждений высшего образования с бизнесом обеспечивается ориентация первых на определенные кластеры. Большинство из них являются наукоемкими кластерами, в частности в таких отраслях знаний как биология, социология, фармацевтика, информационные и коммуникационные технологии, новые средства информации и телекоммуникации.

Из отраслей промышленности, на которые ориентируются учреждения образования особенно выделяются: электронная инженерия, аэрокосмическая промышленность, нефтегазовый сектор, автомобилестроение. Достаточно выражена ориентация на сельскохозяйственный сектор [14]

Следует обратить внимание также на  усиление внешнеэкономического аспекта в планировании территориального развития. В основе этого процесса - глобализация экономики. Стремление максимизировать ее выгоды и ограничить негативные последствия для территории привели к необходимости включения в программные документы раздела «международное сотрудничество».

Так, например, в США в стратегиях и планах социально-экономического развития регионов и городов значимой задачей становится расширение экспорта [15].

Заметим, что актуализация внешнеэкономического аспекта обусловила применение инструментария международного маркетинга при разработке программных документов территориального развития [16].

5. Обновление состава индикаторов, используемых в планировании и мониторинге. Этот процесс связан, в первую очередь, с реализацией в зарубежных странах стратегий устойчивого развития, предусматривающих в том числе, сохранение высокого качества окружающей среды. Ввод такого компонента в целевую функцию стратегических планов сопряжен с изменением состава индикаторов.

Так, например, в США в совокупность показателей, применяемых в планировании и контроле и отражающих качество жизни населения, включены: квалификация в возрасте 19 лет; продолжительность здоровой жизни; дома, неприспособленные для жизни; выбросы парниковых газов; дни со средним и высоким уровнем загрязнения воздуха; реки хорошего и высокого качества; новые дома, построенные на освоенных землях; количество производимых и перерабатываемых отходов[17].     

6. Актуализация инвариантного аспекта в содержании целевых программ территориального развития в странах, входящих в ЕС[18]. Так, например, в составе общих целей определены: содействие структурной перестройке и развитию отсталых территорий; содействие развитию и перестройке депрессивных ареалов; борьба с долговременной безработицей и содействие включению молодежи в трудовую жизнь; содействие проведению реформ в аграрном секторе[19].

Следует обратить внимание и на базовый состав направлений и мероприятий, связанных с поставленными целями. Так, например, в рамках первой из названных целей определены приоритетные направления, включающие мероприятия по модернизации инфрастуктуры, поддержке индустрии, ремесла и услуг для предпринимательства, улучшению использования сельскохозяйственных ресурсов и развитию сельских мест, развитию деловой инфрастуктуры, обслуживающей экономическую деятельность, содействию населению в организации предпринимательской деятельности.

 Для достижения второй цели акцент сделан на производственных инвестициях для создания альтернативных возможностей занятости. При этом к основным мероприятиям отнесены: улучшение условий становления и развития производственных видов деятельности через повторное использование промышленных площадок, по восстановлению окружающей среды и улучшению имиджа ареалов, содействие развитию новых, прежде всего малых и средних предприятий на локальном уровне, улучшению видов транспортной инфраструктуры, существенных для развития экономики и туризма, содействию исследованиям, особенно посредством предоставления оборудования для системы профессионального образования [20].      

 Исследователи, анализируя современную практику регионального управления в странах ЕС, обоснованно выделяют продуктивные критерии, используемые  государственными органами для оценки обоснованности программ социально-экономического развития территорий. В их составе: 

 -качество программы, в частности, ясность стратегического подхода и инновационный характер целей, предлагаемых в ней к реализации;

  -осуществимость программы и соответствие между поставленными целями и доступными ресурсами;

-ожидаемое влияние на модернизацию и диверсификацию региональной экономики, создание долговременных качественных рабочих мест;   

-вклад частного сектора в финансирование программы;

-качество регионального общественно-частного сотрудничества в подготовке и реализации программ;

-передаваемость результатов в другие регионы;

-синергия и совместимость с другими направлениями региональной политики, в таких областях, как исследования, информатизация общества, окружающая среда, развитие сельской местности [21].     

Резюмируя, можно выделить ряд продуктивных моментов, которые целесообразно использовать в российской практике программно-целевого управления развитием муниципальных образований. В их числе отметим следующие:

1. Формирование специализированных органов, концентрирующих высококвалифицированные кадры, осуществляющие разработку целевых программ и механизмов развития местных сообществ.

При этом апробированы два варианта структурного обеспечения программно-целевого управления. Один предполагает интеграцию таких органов в действующие структуры регионального и муниципального управления.  Другой - создание внешней организации, участвующей в разработке и реализации целевых программ развития местных сообществ.                                             

2. Разработка стратегических планов социально-экономического развития регионов и муниципальных образований как основы формирования целевых программ управления изменениями в деятельности местных сообществ.

 3. Обеспечение участия  в процессах разработки целевых программ представителей разных групп (бизнес, образование и др.), чьи интересы связаны с данным местным сообществом.

4. Определение базового состава приоритетных направлений развития местных сообществ, включающего, в том числе: повышение уровня конкурентоспособности бизнеса, прежде всего, в области передовых технологий, биотехнологии, информационных технологий и телекоммуникаций, поддержку его инновационной составляющей, формирование кластеров с участием бизнеса и организаций, имеющих креативный потенциал (вузы, НИИ) и др.   

5. Включение в систему показателей планирования и мониторинга процессов развития местных сообществ индикаторов, отражающих разные стороны жизни населения, в том числе, связанных с качеством окружающей среды.

6. Актуализация инвариантного аспекта в содержании целевых программ развития местных сообществ, проявляющего в составе целей, направлений и программных мероприятий. 

  7. Разработка и использование системы критериев для оценки обоснованности программ социально-экономического развития территорий, в составе которых: инновационный характер целей, предлагаемых к реализации; соответствие между поставленными целями и доступными ресурсами; ожидаемое влияние на модернизацию и диверсификацию региональной и местной экономики и др.

 

 


[1] См.: Супян В.Б. Американская экономика: новые реальности и приоритеты ХХ1 века / В.Б.Супян. - М.: «Анкил», 2001. - С.138.

[2] См.: Местное самоуправление во Франции / Посольство Франции в России. - М.: Сканрус. - С. 6-7.

[3] См.: Стратегическое планирование экономического развития: 35 лет канадского опыта. - СПб.: Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», 2004. - С.52.

[4] Там же. - С.53.

[5] В число общин авторы концепции включают города, административные округа, поселения, сконцентрированные в пределах речных бассейнов, индустриальных комплексов и др.

[6] См.: Переход к устойчивому развитию: глобальный. Региональный и локальный уровни. Зарубежный опыт и проблемы России. - М.: Изд-во КМК, 2002. - С.91-92.

[7] См.: Экономические аспекты региональной политики в странах Европы: опыт для России. - М.: ИНИОН РАН, 1996. - С.19-20.

[8] «РОМ» - голландская аббревиатура, означающая территориальное планирование на особых территориях.

[9] См.: Hoefsloot A.M., Berg L.M. Successful examples of participatory region planning at the meso-level. 131 p.

[10] См.: Переход к устойчивому развитию: глобальный. Региональный и локальный уровни. Зарубежный опыт и проблемы России. - Указ. работа. - С.161-163. 

[11] См.: Bryson I. Strategic planning for public and nonprofit organization. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1995. -  P 4.

[12] См.: Bryson I.  and Roering W. Applying private sector planning in the public sector.  Strategic planning: threats and opportunities for planners. Washington, DS: Planning Press ( APA), 1988. -  P. 15.

[13] См.: T.Rubel, S. Paladino.  Nurturing  Entrepreneurial Growth in States Economies. NGA, Wash., 2000.

[14] См.: Чарльз Д., Конвэй Ч. http: //www.ncl/ac/uk/curds.

[15] См.: США: государство, человек, экономика (региональные аспекты). Под ред. Л.Ф. Лебедевой. - М.: Анкил, 2001. - С. 198.

[16] См.: Стратегическое планирование экономического развития: 35 лет канадского опыта. - Указ. работа. - С.80-85.

[17] См.: Переход к устойчивому развитию: глобальный, региональный и локальный уровни. Зарубежный опыт и проблемы России. - Указ. работа. - С.85.

[18] Заметим, что первое в Европе законодательство по планированию развития городов и сельских мест было введено в Бельгии в 1915 г. и намного позднее в Англии (в 1940 г.).

[19] См.: Ларина Н.И. Региональная политика в странах рыночной экономики / Н.И.Ларина, А.А.Колесников.  - М.: ОАО «Издательство «Экономика», 1998. - С.82-87.

[20] См.: Ларина Н.И. Региональная политика в странах рыночной экономики. - Указ. работа. - С. 86-87.

[21] См.: Моссбергер К. Стратегическое планирование территориального развития: российский и зарубежный опыт / К.Моссбергер, И.Е.Рисин. Ю.И.Трещевский // Компаративный анализ отечественного и зарубежного опыта стратегического планирования развития регионов. - Материалы международной научно-практической конференции. - Воронеж: Воронежский государственный университет, 2005. - С. 13.

 

Яндекс цитирования Rambler's Top100