ЦИРЭ: Центр исследований региональной экономики

LERC: local economics research center

e-mail: info@lerc.ru

«Проблемы региональной экономики»

Рисин И.Е., Шахов О.Ф.

СОВРЕМЕННАЯ РОССИЙСКАЯ ПРАКТИКА ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ РЕГИОНОВ

 

Заметной тенденцией развития современной России является регионализация социально-экономических процессов, предполагающая запуск механизмов, призванных обеспечить динамичное социально-экономическое развитие территорий, реальное улучшение качества жизни их населения. Такое развитие детерминировано факторами разной природы (экономическими, социальными, организационными и др.). Возможности использования потенциала этих факторов дифференцированы по субъектам, представляющим органы власти и управления федерального, регионального и местного уровней. Отсюда, заметно актуализирована потребность в интеграции их деятельности.

Принципиальное значение приобретает также смещение акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами) на «управление результатами». 

В этих условиях закономерно возрастает роль программно-целевого управления, способного решать сложные комплексные проблемы и имеющего достаточно протяженную во времени зарубежную и отечественную практику применения.

Правительство Российской Федерации своим распоряжением от 14 июня 2001 года рекомендовало субъектам РФ разрабатывать региональные программы социально-экономического развития на среднесрочный период, которые бы явились продолжением реформ, проводимых федеральным правительством. Через эти программы предполагается осуществлять учет предложений регионов по софинансированию части мероприятий региональных программ из средств федерального бюджета.

В настоящее время регионами разработано около 30 таких программ в соответствии с Типовым макетом, утвержденным Минэкономразвития РФ.

Нормативной правовой базой для разработки региональных программ является федеральное законодательство, а также принятые рядом субъектов  РФ  нормативные правовые акты, регламентирующие порядок их разработки и реализации.

Анализ программ субъектов РФ показывает, что практически во всех программах приводится обширный перечень целей и задач регионального развития, охватывающих собой весь спектр вопросов социально-экономического развития - от вопросов преодоления кризисного состояния отдельных отраслей экономики, развития социальной сферы и ЖКХ, вплоть до вопросов возрождения национальных языков и культуры в регионе.

По оценкам специалистов, при широком использовании программного управления развитием региональных социально-экономических систем, до сих пор не удается обеспечить его эффективность. В качестве основных причин называются следующие:

- "перепроизводство" целевых программ, не обеспеченных достаточным и равномерным в течение года финансированием;

- систематическое невыполнение утвержденных программ, в том числе в части реализации приоритетных инвестиционных проектов;

- постепенная утрата большинством программ собственного инвестиционного потенциала, целевым образом направленного на решение задач структурной перестройки социально-экономической системы региона;

- отсутствие эффективной системы управления программой со стороны головного исполнителя программы и системы контроля со стороны государственного заказчика программы[1].

Отдельными исследователями зафиксированы и другие недостатки существующей практики программно-целевого управления. В их числе:

- несбалансированность финансового обеспечения программ;

- отсутствие индикаторов для оценки промежуточных и конечных результатов программ;

- отсутствие в программах правовых и экономических норм привлечения внебюджетных источников;

- отсутствие ответственности координаторов межотраслевых программ;

- неэффективное использование результатов, полученных в ходе реализации программ;

- не проводится актуализация программ (отсутствует ежегодный пересмотр с учетом их исполнения);

- несовершенство нормативно-правовой базы по вопросам разработки и реализации программ[2].        

Фактом является и то, что требования к разработке технико-экономических обоснований целевых программ устарели: на методическом уровне по сути сохраняются подход к этим программам как к совокупности коммерческих проектов.

Анализ почти десятилетнего опыта регионального эко­номического программирования в Калининградской облас­ти, а также в других приморских регионах страны (Курилы, Сахалин, Приморский край и др.) позволил исследователям систематизировать основные недостатки и трудности подготовки и реа­лизации региональных программ:

-цели, задачи и программные мероприятия региональных
программ зачастую слабо увязаны между собой и формируют­ся без должного предварительного экономического прогноза приоритетов будущего развития экономики регионов;

- в ряде региональных программ имеются декларатив­ные установки, что не позволяет четко структурировать со­держание программы на стадии проектирования и контро­лировать ход ее выполнения на этапе реализации;

- во многих программах полностью отсутствует или же только декларируется (без подкрепления соответствующи­ми мероприятиями) научно-техническое и инновационное обеспечение программных мероприятий;

- при разработке многих региональных программ слабо применяются эффективные методы проектирования: систем­ный подход, программно-целевые методы, сетевые модели;

- общим недостатком для многих региональных про­грамм является отсутствие достаточно четко и полно раз­работанных систем их управления, в том числе и с феде­ральным участием. Это крайне затрудняет реализацию программ [3].

А.Г.Гранберг к недостаткам современной практики разработки и особенно реализации региональных программ относит:

- во-первых, выборочное осуществление мероприятий программ, изменяющее первоначальный замысел, структуру и конечные цели;

- во-вторых, отставание в создании механизмов реализации программ, особенно финансовых;

- в-третьих, слабую координацию между федеральными целевыми программами, параллельно осуществляемыми на определенной территории;

- в-четвертых, отсутствие зафиксированных правил распределения ограниченных финансовых средств между отдельными программами;

- в-пятых, недостаточный контроль за использованием бюджетных средств, выделяемых на программы, и за соответствием получаемых результатов целям программы[4]

Нынешний «программный бум», отмечают В.Лексин и А.Швецов, отличается от то­го, что имел место 15-20 лет назад. Прежде всего, изменилась мотивация: стремление вла­стей всех субфедеральных уровней включиться в программы или получить их для своих регио­нов ныне связано не столько с престижно-политическими, сколько с финансовыми интересами. Программа чаще всего воспринимается как повод для чрезвычайного финансирования обычных работ, запущенных и не обеспечен­ных ресурсами[5].

Одной из главных причин неэффективности целевых программ, по их мнению, является размытость целеполагания [6]. Правильно сформулировать проблему, считают авторы, - значит, создать абсолютно необходимые пред­посылки для концентрации сил и средств на решении принципиально решаемых  задач в конкретно определенные сроки.

Вот почему, отмечают названные авторы, столь важно при харак­теристике проблемы, претендующей на «про­граммный статус», ответить на следующие вопросы: уникальна ли эта проблема или есть некие ее аналоги; почему она может быть квалифицирована как «чрезвычайная», «особая» на общем ситуационном фоне раз­вития региона; каков характер данной проблемы; како­вы общественное к ней отношение и мера информированности людей относительно ее сути и значимости; поддается ли она вообще реше­нию и если да, в какой степени; требуется ли на стадии постановки проблемы дополнительное ее изучение, и если да, в каких аспектах?

По нашему мнению, существенная часть недостатков имеет историческую природу, отражая традиции предшествующего опыта разработки программ в СССР, где далеко не всегда удавалось добиться действительной приоритетности в постановке задач и выборе мероприятий.

Замысленные, как дополнение или  даже альтернатива планам программы тех лет в своем большинстве так и не отошли от свойственного отечественному пла­новому процессу стремления к всеохватности; подчас программная оболочка просто прикры­вала обычные планы.

Есть и другие недостатки действующих целевых программ развития регионов. Анализ практики свидетельствует о том, что основная часть выделяемых через эти программы средств концентрируется в регионах с развитой инфраструктурой, где издержки реализации инвестиционных проектов значительно ниже, и соответственно выше эффективность. Практически во всех программах приводится обширный перечень целей и задач регионального развития, охватывающих собой весь спектр вопросов социально-экономического развития - от вопросов преодоления кризисного состояния отдельных отраслей экономики, развития социальной сферы и ЖКХ, вплоть до вопросов возрождения национальных языков и культуры в регионе [7].

Очевидно, что при таком подходе отбор приоритетных проектов для первоочередного финансирования становится трудноразрешимой проблемой.

По нашему мнению, при разработке региональных программ необходимо обособить предмет программного управления таким образом, чтобы он «не растворялся» в общем перечне вопросов, обычно решаемых субъектом РФ. Целью региональных программ, в первую очередь, должна быть реализация ключевых вопросов, отнесенных к компетенции субъекта РФ.

Региональные программы должны разрабатываться на основе стратегического плана развития. Стратегический план учитывает специфику конкретного региона и основывается на выявлении потенциальных возможностей и анализе ограничений и препятствий (SWOT-анализ), которые индивидуальны для каждого субъекта РФ. Он позволяет определить цели развития, необходимые и доступные средства и инструменты, т.е. сформулировать региональную стратегию.      

Одна из главных целей региональных программ развития территорий, к которой должны стремится в своем социально-экономическом развитии регионы, -  достижение положительного финансового сальдо с внешней средой.

Другими словами, регион тогда развивается успешно, когда денежных средств на его территорию приходит больше, чем уходит с нее. В свою очередь, финансовое, следовательно, экономическое и социальное «благополучие» территории связаны с конкурентоспособностью региона. Поэтому к числу ключевых задач регионального развития следует отнести выявление и усиление существующих, а также создание новых конкурентных преимуществ региона. Между тем, такой аспект в региональных программах пока оказывается слабо позиционированным.

Выявление иных недостатков, присущим современной практике разработки и реализации региональных программ, предполагает ее более детальный анализ. Проведем его применительно к конкретному субъекту РФ - Воронежской области.

По данным администрации Воронежской области на финансирование областных целевых программ (далее ОЦП) за 2002-2004 гг. из всех источников было направлено 14,269 млрд. руб., из них: федеральный бюджет - 1,837 млрд. руб., областной - 5,038 млрд. руб., местные бюджеты - 0,49 млрд. руб., внебюджетные средства (кредиты коммерческих банков, средства населения, благотворительные фонды и др.) - 6,9 млрд. руб. 

По предварительной оценке финансирование ОЦП в 2005 г. составит 3,796 млрд. руб., в том числе за счет средств областного бюджета - 1,762 млрд. руб.[8]

Сравнение данных о финансировании областных целевых программ за 2002-2004 гг. и 2005 г. позволяет сделать следующие выводы.

1. Заметно падает общий объем финансирования ОЦП. Так, в среднем за год в 2002-2004 гг. он составлял 4,756 млрд. руб., в 2005 г. - составит только 3,796 млрд. руб. (79,2%).  Реальное уменьшение объема финансирования оказывается намного большим, если учесть  падение покупательной способности денег вследствие инфляции.                                                                                                                      

2. Существенно снижается и мультипликационный эффект привлечения бюджетных средств. Так, если в период 2002-2004 гг. на 1 рубль средств областного бюджета на реализацию ОЦП дополнительно было привлечено из всех источников 1,84 руб., то в 2005 г. - только 1,15 руб., т.е. в 1,6 раза меньше. По прогнозу на 2006 г. ожидается незначительное увеличение этого показателя до 1,29 руб., тем не менее, он запланирован ниже уровня 2002-2004 гг. в 1,42 раза.   

Анализ ОЦП в разрезе  государственных заказчиков позволяет сложить представление о масштабности и сложности программ, величине бюджетного эффекта, проявляющегося в мобилизации финансовых ресурсов из внебюджетных источников.  

Анализ данных, приведенных в табл. 1 позволяет сделать ряд выводов. 

1. Достигнутые в 2005 г. значения показателя «привлечение дополнительных средств на 1 рубль бюджетных средств» у ряда государственных заказчиков имеют (по прогнозу) тенденцию к снижению в 2006 г.

Табл. 1  Сравнительные характеристики областных целевых программ[9]

Государственные заказчики

          2005 г. (оценка)          

     2006 г. (оценка)

 

Объем финансирования в среднем на 1 ОЦП, млн. руб.

Привлечено дополнительно на 1 руб. средств областного бюджета (руб.)

Объем финансирования в среднем на 1 ОЦП, млн.руб.

Привлечено дополнительно на 1 руб. средств областного бюджета 

1

2

3

4

5

1.Главное управление образования

 

57,9

 

0,72

 

58,4

 

2,7

2.Главное управление здравоохранения

 

36,2

 

2,0

 

35,1

 

1,69

3.Управление по физ. культуре и спорту

 

15,1

 

не привлечено

 

24,1

 

не привлечено

4. Гл. упр. труда и соц. развития

 

32,4

 

3,9

 

38,4

 

2,6

5.Гл. управление аграрной политики

 

3,8

 

0,4

 

93,4

 

4,0

6.Гл. упр. экономического развития

 

351,7

 

2,2

 

627,7

 

2,2

7.Главное управление по промыленности, транспорту, связи и инновациям

 

 

132,2

 

 

3,4

 

 

 

262,3

 

 

 

1,25

 

8.Гл. управление жилищно-коммун. политики

 

нет данных

 

нет данных

 

241,4

 

 

3,2

 

9. Упр. по экологии

192,7

1,3

219,6

1,4

 

 

Причем в некоторых случаях такая динамика оказывается достаточно заметной. Так, по управлению промышленности, транспорта, связи и инновациям с 3,4 до 1,25 (2,72 раза), управлению труда и социального развития - с 3,9 до 2,6 (1,5 раза).

Иными словами, в обосновании объемов софинансирования ОЦП из других источников требование неухудшения достигнутого уровня не является актуализированным.

2. Заметна различная напряженность действий государственных органов по обеспечению финансирования программ. Так, если управление по физической культуре и спорту «удовольствуется» финансированием только из областного бюджета, то для главного управления аграрной политики в 2006 г. основной источник финансирования - внебюджетные средства, объем которых должен быть в четыре раза большим, чем величина ресурсов из областного бюджета.

Близкие к этому значения показателя «привлечение дополнительных средств...»  будут у управления жилищно-коммунальной политики (3,2 раза), образования (2,7 раза).

       Напротив, минимальный мультипликационный эффект, связанный с привлечением дополнительных средств, характерен для управления здравоохранения (1,69), управления по экологии (1,4).

Еще более значителен разброс значений этого показателя по отдельным областным программам. Так, например, по ОЦП «Улучшение условий и охраны труда» в 2002-2004 гг. было привлечено на 1 рубль средств областного бюджета 28,9 руб. из других источников финансирования, по ОЦП «Развитие инновационной деятельности в промышленности Воронежской области» планируется в 2006 г.  на 1 рубль средств областного бюджета привлечь 15,2 руб. из других источников, в то время как по ОЦП «Развитие сети автомобильных дорог общего пользования Воронежской области» в 2002-2004 гг. получено 0,25 руб., по ОЦП «Социальное развитие села» в 2005 г. ожидается не более 2,9 руб. привлеченных источников на 1 руб. средств областного бюджета.

По ОЦП «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Воронежской области» на 2006 г. вообще не предусматривается использование внебюджетных источников.

Аналогичная картина и по ряду других программ, которые финансируются только за счет областного бюджета (например, «Малая энергетика в здравоохранении», «Повышение безопасности дорожного движения в Воронежской области на 2005-2006 годы», «Комплексная программа по усилению борьбы с преступностью на 2005-2006 годы». Это противоречит  идеологии ОЦП, предусматривающей реализацию принципа многоканальности их финансирования.  

3. Областные целевые программы значительно различаются по масштабам, сложности и, как следствие, капиталоемкости.  Так, в 2005 г. диапазон объема финансирования (в среднем на одну программу) составил 3,8-351,7 млн. руб. (92,6 раза), в 2006 г. - 24,1-627,7 млн. руб. (26 раз). Более того, в перечень ОЦП нередко попадают программы с малозаметным объемом финансирования. Так, в 2005 г. средний объем финансирования ОЦП по главному управлению аграрной политики составил всего 3,8 млн. руб.           

4. Ряд областных целевых программ носят декларативный характер. Они разработаны, утверждены областной Думой, но фактически не финансируются (например, «Формирование здорового образа жизни населения Воронежской области на 2002-2006 гг.», «Развитие рынка ценных бумаг».      

5. В обосновании состава участников отдельных программ и сфер их реализации недостает системного взгляда на возможности развития социально-экономической системы региона.

Так, например, ОЦП «Развитие и поддержка малого предпринимательства в Воронежской области на 2004 г.» не учитывает потребности в поддержке процессов интеграции малого и крупного бизнеса. Инновационный компонент экономического развития региона оказывается позиционированным только в ОЦП «Развитие инновационной деятельности в промышленности Воронежской области на 2005-2008 годы». Между тем, инновационное наполнение должно стать «сквозным» для всех процессов жизнедеятельности, как в реальном секторе, так и в сфере услуг.

 


[1]  См., например: Лексин В. Региональная политика России: концепции, проблемы, решения. Статья десятая. Программные методы регулирования территориального развития / В.Лексин. А.Швецов // Российский экономический журнал. - 1996. - №2. - С.63.

[2] См.: Ияшвили В.Б. Региональное программирование как фактор устойчивого развития субъектов Российской Федерации /  В.Б.Ияшвили, Н.Г.Арапетян // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы. Материалы пятой ежегодной международной научно-практической конференции. - Книга 1. Петрозаводск, Изд-во ПетрГУ, 2005. - С.108-109.

[3] См.: Ивченко В.В. Региональное экономическое программирование: трудный путь становления / В.В. Ивченко // ЭКО. - 2002. -№11. - С. 130-135.

[4] См.: Гранберг А.Г. Основы региональной экономики / А.Г.Гранберг / Учебник для вузов. - 2-е изд. - М.: ГУ ВШЭ, 2001. - С.462. 

[5] См.: Лексин В. Программные методы регулирования территориального развития / В.Лексин, А.Швецов // Российский экономический журнал. - 1996. - №2. - С.63.

[6] Там же. - С.67. 

[7] См., например: Бетин О.И. Некоторые аспекты региональной социально-экономической политики / О.И.Бетин // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. - 2003. - №1. - С.115-121; Иванов Л.Г.  Ивановская область: стратегия действий в экономике региона на рубеже ХХ1 столетия// Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. - 2000. - № 1. -  С. 59 - 65;  Россель Э.Э Развитие производительных сил как основополагающий фактор долгосрочной социально-экономической политики Свердловской области // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. - 2001. - № 5. - С. 55 - 62; Савченко Е.С. Основное направление - повышение качества жизни / Е.С.Савченко // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. - 2002. - №8. - С.56-61; Собянин С.С. Экономическая политика администрации области // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. - 2001. - № 5. - С. 63 - 68; Маркова Г.И. Основные итоги работы промышленных предприятий Нижегородской области в 2000 году // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. - 2001. - № 5. - С. 85 - 92 и др.

 

[8] По данным Главного управления экономического развития Воронежской области.

[9] Составлено по данным Главного управления экономического развития администрации Воронежской области

 

Яндекс цитирования Rambler's Top100