ЦИРЭ: Центр исследований региональной экономики

LERC: local economics research center

e-mail: info@lerc.ru

«Проблемы региональной экономики»

Корчагин Ю.А.

О ВЫХОДЕ ВОРОНЕЖА ИЗ БЮДЖЕТНОГО КРИЗИСА

Бюджетный голод Воронежа пока только усиливается. И в связи с этим нарастают и будут нарастать проблемы в инфраструктуре, проблемы с дорогами, проблемы в ЖКХ, проблемы с энерго- и водоснабжением, в образовании и здравоохранении, социальной сфере, в других сферах жизнедеятельности. А все это вместе и называется качеством жизни. Необходимы стабильные и достаточные источники финансирования для модернизации всей инфраструктуры города. И как следствие - повышение его прямой и инвестиционной привлекательности.

Изложенное отнюдь не нагнетание страстей, а констатация фактов и существующих реалий. Новый бюджет Воронежа не превосходит существенно по доходам исполненный бюджет 2007 года. Особенно по планируемым собственным доходам в рамках жестко ограниченных законом основных налоговых источников наполнения бюджета.

Исправлять ситуацию с бюджетным недофинансированием Воронежа и других крупных городов России необходимо срочно и на всех трех административных, законодательных и бюджетных уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. На муниципальном уровне необходимо увеличивать неналоговые поступления в бюджет Воронежа за счет повышения эффективности использования муниципальной собственности и управления хозяйством города.

Однако этот источник имеет свои естественные ограничения. Более реально существенное увеличение доходной части бюджета Воронежа (и других городов-доноров) за счет повышения налоговой доли города в сборах с его территории. И желательно было бы начать с бюджета 2008 года. Тем более что выступление по этому поводу президента на собрании руководителей муниципальных образований (МО) в октябре 2007 года было в целом в пользу МО.

Владимир Путин на этом совещании под аплодисменты присутствующих сказал:

«Знаю, что вы предложили бы, чтобы федеральное законодательство обязало регионы перераспределять средства в пользу муниципалитетов. Обещаю, что такое поручение правительству будет сформулировано».

Президент при этом подчеркнул, что региональные власти имеют законодательное право делиться с МО своими налогами.

Речь идет о статье 58  Бюджетного кодекса (БК) РФ, которая гласит:

«Передача собственных доходов бюджетов субъектов РФ бюджетам других уровней. Собственные доходы бюджетов субъектов РФ от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами РФ федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично - в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов  РФ на срок не менее трех лет. Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство РФ».

Высокопоставленный представитель Минфина, однако, заявил, что законодательных поправок по налогам для МО не требуется. Достаточно того, что БК разрешает регионам делиться с МО своими налогами. На основе анализа за 9 месяцев 2007 года совокупных доходов и расходов МО Минфин пришел к выводу, что "расходные полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в целом обеспечены доходными источниками".

Если данный подход возобладает, то сохранится статус-кво. Здесь - наглядный пример чисто бюрократического подхода. Минфин растворяет проблемы городов-доноров территорий в общей массе МО.

Как видим, в БК по форме - вполне благоприятная статья об учете баланса интересов регионов и МО. Можно передавать долю регионального налога городскому округу на срок не менее трех лет. Так и поступают на практике с региональным налогом на доходы физических лиц. Но можно и не передавать. И о доле налога на прибыль организаций для Воронежа что-то и не слышно разговоров в области. Потому как в данной статье БК прописана только возможность, но не обязанность передачи доли налогов бюджетам МО со стороны субъектов РФ.

Время уже показало, что расчет на эффективное взаимодействие руководителей регионов и крупных, экономически сильных МО не оправдался. За небольшим исключением и в очень малых дозах. Это исключение только подтверждает правило и постулат о балансе интересов всех участников бюджетного процесса, включая МО, и о необходимости законодательного закрепления их основных источников бюджетных доходов.

Жизнь людей в мегаполисе и в небольшом поселении отличается кардинально. В поселении в значительной степени можно обходиться продукцией большого приусадебного участка и собственными источниками воды и тепла. В городе люди полностью зависят от состояния его инфраструктуры. Массовые техногенные катастрофы 2007 года (Красноярск, Казань, Якутия и др.) в городах наглядно демонстрируют это. Стричь все МО под одну гребенку, как это делают Минфин и по его методикам - многие субъекты РФ, по меньшей мере, неразумно.

Напомним, что до 1 января 2005 года доля от прибыли организаций поступала в бюджеты МО. К тому же и доля МО в налоге на доходы физлиц была большей - 70%. В соответствии с ФЗ № 131 налог на прибыль - хорошо собираемый и достаточно крупный по сумме поступлений - был изъят у МО в пользу регионов. Сейчас 6,5% поступлений от этого налога направляется в федеральный бюджет (ФБ), 17,5% - в бюджеты субъектов РФ.

В табл. 1. приведены налоговые потенциалы (НП) субъектов ЦФО и Ростовской области.

 

Табл. 1. Налоговые потенциалы по основным для регионов видам налогов на 2008 год

субъекты  РФ

Численность населения

на 01.01.2006 тыс. чел

налог

на прибыль

налог на

доходы физ. лиц

налог на имущество

организаций

Белгородская о.

1 511,4

13 894,9

10 710,3

1 803,4

Воронежская

2 313,6

3 401,7

13 232,6

2 669,8

Курская

1 183,9

5 337,1

7 156,0

1 792,7

Липецкая

1 180,9

25 442,4

9 150,7

2 652,0

Тамбовская

1 130,4

827,5

5 417,6

1 536,9

Источник: Минфин.

 

Бюджет Воронежа не растет

 

На 2008 год НП по Воронежской области, по данным Минфина, без единого социального налога (ЕСН) составил 24,22 млрд руб. Налоги на прибыль и доходы физлиц составляют  69% от НП области. Причем доля налога на прибыль составляет 14%  НП области, а налога на доходы физлиц - более половины. Отсюда можно сделать следующие выводы.

1) Основной ресурс по росту НП для Воронежа на ближайшие годы представляет налог на доходы физлиц. Логично с точки зрения и экономики, и справедливости, и здравого смысла поднять долю города в этом налоге до 70-90% (сейчас 40%, ранее была 70%). Это увеличит его вклад в бюджет примерно с 3,5 млрд руб. до 7-8 млрд руб.

2) Собираемый налог на прибыль организаций в Воронежской области очень низок, то есть производства и экономика региона низко эффективны. Ниже - только у экономики Тамбовской области. У Воронежа отсутствуют экономические и финансовые рычаги регулирования экономического развития промышленности города. И это еще один довод в пользу возврата доли с налога на прибыль городу. Тот, кто имеет возможность регулировать прибыль и льготы организаций, у того и рычаги влияния на эти организации.

3) Столь же логично передать (точнее вернуть) городским округам частично или полностью налог на имущество организаций (ранее у Воронежа было 50% этого налога).

В 2006 году менее четверти регионов в соответствии с 58-й статьей БК поделились налогом на прибыль с МО. Но имел место явный волюнтаризм. В богатейшей Тюменской области отдали МО 37% от причитающейся ей части налога с прибыли. В среднем по доходам в Краснодарском крае отдали МО всего 5% этих поступлений. И чем беднее регион, тем неохотнее его власти отдают доли от своих налогов бюджетам МО. Тем более - столицам регионов, богатым по общим доходам (которые в основном забирают в другие бюджеты) по сравнению с поселениями и районами.

Глав администраций субъектов РФ понять отчасти можно. Их ограничивают явно отставшие от жизни методики Минфина по бюджетной обеспеченности МО. На них свалилась и реформа местной власти, недостаточно обеспеченная деньгами и кадрами. Но только отчасти, потому как рубить сук, на котором сидишь, негоже стратегам региона. По сути ведь, например, в Воронежской области делятся между остальными МО в основном предварительно обезличенные деньги Воронежа.

В этой связи необходимо отметить: данному процессу способствует и неразвитость нашего гражданского общества. Избираем тех депутатов, которые и пальцем не пошевелили в пользу бюджета Воронежа. По крайней мере, результатов их деятельности на федеральном и областном уровнях на данном направлении незаметно.

Консолидированный бюджет области по доходам в 2007 году составил 41,3 млрд руб. Если поделить его доходы на численность населения всей области (2,3 млн чел.), получим  17,96 тыс. руб. - среднюю бюджетную обеспеченность по региону. У Воронежа (население 930 тыс. чел.) бюджет по доходам около 8,2 млрд руб. На душу населения  приходится всего 8,8 тыс. руб. Расчеты эти оценочные, часть денег тратится областью на Воронеж, возможно, помимо его бюджета. Содержится и часть «социалки», и еще что-то. Но цифры эти показательны и отражают существо положения с бюджетной обеспеченностью Воронежа. Городу необходимо более чем вдвое увеличить бюджетное финансирование (цифры по области подтверждают это) до начала бюджетных реформ. Речь здесь идет о восстановлении тех самых налогов (долей), что необоснованно были изъяты из бюджета Воронежа.

Основной аргумент Минфина против увеличения вложения государственных средств и инвестиций в развитие регионов и МО - высокая инфляция и ее рост при увеличении затрат из федерального бюджета. Но и в этом случае недофинансировать инфраструктуру основных доноров экономики РФ по меньшей мере неразумно с точки зрения развития экономики, роста ВВП и бюджетных доходов.

По моему мнению, рост цен провоцирует само правительство РФ и, отчасти, регионы - резким и неоправданным повышением цен на продукцию госмонополий. Рост этих цен по законам экономики догоняют цены на продукты питания и другую продукцию сельского хозяйства. Механизмы генерации инфляции: «роста затрат», «ожидания» и «подобия» побуждают предпринимателей поднимать цены на свои товары.

 Инфляция растет и по причине неспособности правительства РФ трансформировать высокие доходы от экспорта нефти, газа и металлов в эффективные инвестиции внутри страны, то есть в человеческий капитал (ЧК) как фактор развития, в эффективные производства, в инфраструктуру, в выпуски потребительских товаров. А не в виртуальные и плохо проверяемые нанотехнологии. Если бы эти самые высокие технологии существовали в реальности, имелись бы стоящие ноу-хау и сильные идеи, то их бы давно уже скупили и реализовали.

Только эффективные инвестиции в развитие ЧК, в производства и в инфраструктуру, вложенные с толком, могут создать дополнительные российские товары, а вместе с ними - и понизить до умеренного уровня инфляцию. Другое дело, что сложившийся криминально-бюрократический уклад экономики препятствует эффективному инвестированию.

Основную долю в доходы бюджета 2008 года Воронежа вносит городская доля налога на доходы физических лиц, выделенная областью - 47,7% от собственных доходов бюджета, и 39,3 % от всех оставленных городу доходов бюджета.

 Местные налоги на имущество физлиц и земельный налог дают вместе всего около 9% от собственных доходов бюджета Воронежа и 7,5% от всех доходов бюджета.

Оценка реального роста доходов бюджета Воронежа относительно 1999 года показывает их рост в 1,76 раза (с учетом обесценивания рубля за счет ежегодной инфляции по данным ФСГС). Но с учетом более высокой инфляции в Воронеже и, особенно, для неимущих слоев населения роста доходов бюджета практически нет. В Воронеже пенсионеров около трети населения. А для этой группы населения инфляция в 1.5-2 раза выше официальной. Например, продукты питания выросли на 22.3% в 2007г., а официальная инфляция на 11.9%. Связано это с выбором обобщенной корзины, единой для бедных и богатых.

Аналогичные реальные доходы областного бюджета выросли за это время в 7 раз, а его номинальные доходы в текущих ценах - в 20 раз. Примерно так же вырос и консолидированный бюджет Воронежской области (несколько медленнее за счет низко растущего бюджета Воронежа).

Приведенные цифры красноречивы и показывают огромное отставание роста доходов бюджета Воронежа при обвальном его снижении в начале века. Как видим, отставание создано искусственно. В то время как обороты организаций Воронежа и сборы налогов с них росли быстрыми темпами. И определяли темпы роста оборотов и сборов налогов в области.

 

Предложения и выводы

 

Обсудим механизмы решения важнейшей для воронежцев, да и для всей страны проблемы.

 Возможные и необходимые решения проблемы бюджета Воронежа на региональном уровне:

- Передача (возврат) Воронежу в соответствии со ст. 58 БК РФ доли налога на прибыль организаций. Это решение при конструктивном подходе - просто и эффективно.

- Возврат Воронежу доли налога на имущество организаций. Из наиболее доходных налогов консолидированного бюджета области (табл. 2) предлагается поделиться теми налогами, доля которых уже была в бюджетах МО и Воронежа. До 2000 года Воронежу оставлялось более 40% налогов с его территории, а сейчас около 20%.

 

Табл. 2. Структура собственных доходов консолидированного бюджета Воронежской  области. в 2006 г.

налог

налог на прибыль орг.

налог на доходы физ. лиц

акцизы

налог на имущество орг.

налог на совокупный доход

прочие налоги

неналоговые доходы

2006г.

19,9

34,9

8,1

7,2

6,0

  8,1

15,8

Источник: ФСГС

- Увеличение доли Воронежа в налоге на доходы физических лиц с нынешних 40% до 70-90%.

- Инициировать через депутатов всех уровней от г. Воронежа при участии властей региона и города внесение поправок о законодательном закреплении за городскими округами этих источников доходов.

На федеральном уровне:

- Внести в инициативном порядке предложения в Минфин о дифференцированном методическом подходе к расчетам бюджетной обеспеченности МО, в первую очередь - для крупных городов - финансовых доноров территорий.

- Инициировать рассмотрение поправок в законодательство о бюджетном процессе в крупных городах - донорах регионов.

Негативные итоги бюджетных реформ для Воронежа и других городов-доноров можно свести к следующему:

- Снижение бюджетной обеспеченности городов-доноров территорий в результате формализации и бюрократизации реформ межбюджетных отношений привели к общему кризисному финансовому состоянию этих потенциальных очагов роста экономики РФ.

- Недостаточное бюджетное обеспечение  городов-доноров снижает инвестиционную привлекательность.

- Принцип бюджетного выравнивания в примитивном российском исполнении выродился для городов-доноров в привычное «отобрать и поделить».

- Расчет на взаимопонимание между регионами и их столицами, на добровольную передачу части региональных налогов МО в соответствии со ст. 58 БК РФ не оправдался.

- Воронежские депутаты всех уровней не проявили должной активности в отстаивании бюджетных интересов Воронежа.

- Недостаток бюджетных средств приводит к ежегодному недофинансированию систем образования крупных городов и, соответственно, к снижению регионального и национального человеческого капитала, причем в потенциальных очагах роста инновационной экономики.

- Правительство РФ проводит реформы межбюджетных отношений без эффективной обратной связи, своевременно не корректируя их по результатам мониторинга.

- Накопленный опыт показал, что методическое обеспечение межбюджетных отношений неэффективно и стратегически неверно. Минфин демонстрирует поверхностный и бюрократический подход к разрешению острейших бюджетных проблем городов - доноров территорий.

- Уменьшение числа налогов, из которых формируются бюджеты городов, снижение муниципальной доли налога на доходы физических лиц, во-первых, подорвали налоговую базу экономически сильных городов, во-вторых, поставили под угрозу  программу обеспечения доступным жильем и само выживание россиян. Существуют объективные стимулы у муниципалитетов для резкого увеличения налога на имущество физлиц в реальном исчислении и земельного налога  в пределах разрешенных законом процентных ставок (у них нет сейчас иных источников наполнения бюджетов). Для этого достаточно переоценить жилье по его рыночной стоимости и поднять в рамках закона ставку.

- Сложившаяся ситуация с бюджетной обеспеченностью городов-доноров представляет угрозу национальной безопасности страны, поскольку в соответствии с опытом развития и экономической теорией только мегаполисы и крупные города могут стать реальными очагами диверсификации экономики и создания инновационной экономики.

Вместо заключения

 

Проблема острейшего бюджетного голода Воронежа и других крупных городов создана искусственно. Средств у страны для решения бюджетных проблем достаточно:

- Стабфонд РФ по состоянию на 1.01.2008 г.  - 3 849,11 млрд руб.;

-  профицит ФБ за 2007 год - 1782,39 млрд руб.;

- золотовалютные резервы Банка России на 17.01.08 г. - 476 млрд долл.

Так что есть чему порадоваться воронежцам в части финансовых успехов правительства РФ и Банка России.

Процесс выравнивания бюджетной обеспеченности МО в условиях необходимости ускоренного развития, наполнения рынка собственными товарами и создания инновационной экономики необходимо осуществлять, по нашему мнению, в основном за счет национальных природных богатств, то есть за счет доходов от продаж нефти, газа, металлов, леса. Профицит федерального бюджета и другие накопленные госрезервы необходимо направлять и на эти цели. А крупные города - локомотивы развития территорий  должны ускоренно развивать свою инфраструктуру в основном за счет собственных средств, наращивать ЧК, повышать его качество, повышать уровень жизни населения и его безопасность. Наращивать свою инвестиционную привлекательность, создавать и развивать высокие технологии и через процессы кластеризации и расширения налоговой базы тянуть за собой вперед всю экономику регионов.

P.S.

Публикация трех моих статей по поводу бюджета Воронежа в январе-начале февраля в газ. «Время Ч» инициировало мощную компанию по сбору подписей с обращением к Д. Медведеву (собрано на 21.02.08 более 100 тыс. подписей) и обращение к нему мэра Воронежа, опубликованного почти во всех газетах Воронежа.

«ОБРАЩЕНИЕ К КАНДИДАТУ В ПРЕЗИДЕНТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ МЕДВЕДЕВУ ДМИТРИЮ АНАТОЛЬЕВИЧУ

Уважаемый Дмитрий Анатольевич!

Обращаюсь к Вам от имени всех жителей городского ок­руга город Воронеж. Нас более миллиона человек. Бюджет городов такого уровня, в соответствии с общепринятой меж­дународной практикой, формируется из расчета 60% отчис­лений от заработанных и собранных городом налогов. При снижении этого уровня до 50% экономическая и социальная жизнь города замедляет свое развитие. При 40% и ниже дви­жение вперед останавливается, начинается разрушение всех сфер жизнедеятельности города.

Воронеж - столица Черноземья - получает сегодня поряд­ка 17% от всех налоговых поступлений, собираемых на тер­ритории городского округа. Подобный бюджет нельзя рас­сматривать не только как бюджет развития, но его едва ли можно назвать бюджетом выживания.

Именно поэтому воронежцы обращаются к Вам как к бу­дущему Главе государства, гаранту соблюдения конституци­онных прав граждан, с просьбой выступить с законодатель­ной инициативой о формировании бюджетов региональных центров из расчета не менее 50% от налогооблагаемой базы городских округов.

Восстановление справедливости в этой сфере послужит решающим стимулом в развитии всех сторон жизни област­ных центров и регионов России, в том числе Воронежа и Во­ронежской области. Это позволит более эффективно реализовывать инициированные Вами приоритетные нацио­нальные проекты и ускорит развитие нашей страны по пути прогресса и процветания.

С искренним уважением, от имени жителей Воронежа, глава городского округа город Воронеж

Б.М. СКРЫННИКОВ».

 

Пусть и поздновато мэр г. Воронежа и его команда спохватились насчет настоящей борьбы за бюджет, но лучше поздно, чем никогда. А насчет наших депутатов по этому поводу  см. текст статьи.

 


[1] Ю.А. Корчагин. Воронеж: Время Ч. - № 3-5, 2008г.; Корчагин Ю.А. Современная экономика России. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2007; Корчагин Ю.А. Региональная финансовая политика и экономика. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2006; адрес в интернете: http://lerc.012345.ru

 

Яндекс цитирования Rambler's Top100