ЦИРЭ: Центр исследований региональной экономики

LERC: local economics research center

e-mail: info@lerc.ru

«Проблемы региональной экономики»

Рисин И.Е., Шаталова Е.А.

Современные подходы к разработке политики развития муниципальных образований в зарубежных странах

 

       Для обоснования содержания и инструментария политики социально-экономического развития российского города целесообразно выявить продуктивные моменты, присущие современной зарубежной практике.

       Обратим внимание на то, что обоснование векторов и экономико-организационное обеспечение процессов городского развития находит отражение в разных программных документах: концепциях, стратегиях, политиках. Очевидно, что все они важны для оценки подходов, реализуемых местными властями, в интересующей нас сфере деятельности.

       Обратимся к реальной практике разработки концептуального обеспечения процессов социально-экономического развития местных сообществ. Ее анализ позволяет зафиксировать ряд принципиально важных моментов, отражающих, как своеобразие используемых подходов, так и содержательную характеристику полученных результатов. 

       В качестве одного из таких подходов можно идентифицировать институциональный. Его применение связано, прежде всего, с потребностью в обеспечении высокого качественного уровня разработки программных документов. Она реализуется посредством создания структур, концентрирующих высококвалифицированные кадры, непосредственно участвующие в обосновании направлений и механизмов территориального развития.

       Так, например, в Канаде функционируют специально созданные профессиональные ассоциации  специалистов по экономическому развитию, члены которых привлекаются к деятельности по укреплению и диверсификации местной экономики [1].

       В США органы исполнительной власти на уровне штатов, городов и графств имеют специальные комиссии или агентства по экономическому развитию, отвечающие за подготовку целевых программ, предусматривающих повышение качества жизни населения, усиление конкурентных позиций территории. Главная их   цель - способствовать в конкретном территориальном образовании развитию бизнеса, росту производства перспективных товаров и услуг, созданию рабочих мест. Они активно занимаются работой по со­вершенствованию ресурсного потенциала районов и поселений. В под­готавливаемых ими программах предусматриваются создание и развитие предпринимательских институтов [2].

       Другой продуктивный подход к организации процессов обоснования содержания целевой функции социально-экономического развития территорий можно определить как системный. Его суть - в интеграции стратегий, разрабатываемых на каждом уровне власти (муниципалитет, провинция, центральное правительство). Этот подход («подход РОМ [1])  впервые апробированный в Голландии, становится все более популярным в странах Западной Европы. Важная отличительная черта нового подхода - внедрение системы планирования по принципу «снизу-вверх» («bottom-up»).

       Несмотря на то, что планирование территориального развития было инициировано центральным правительством, оно осуществляет лишь общую координацию и финансирование, в то время как реально управляют проектами региональные и муниципальные власти.

       Важная черта «подхода РОМ» - вовлечение в решение проблем на основе диалога всех заинтересованных сторон, представляющих разные уровни власти.  Основная идея подхода - это то, что участвующие стороны достигают выгодных для себя решений на основе консенсуса [3].

       Полный цикл «подхода РОМ» состоит из трех основных фаз: начальной, фазы планирования и фазы осуществления проекта. На начальной - выявляются проблемы, а также намечаются пути их решения. Обязательное условие - согласие всех сторон на участие в решении проблемы. Предварительное согласие дает возможность более детально обсудить программу действий, а также определить методы решения проблемы.

       Предварительная фаза заканчивается подписанием соглашения, которое знаменует начало второй фазы - фазы планирования. План действий составляется с участием всех заинтересованных сторон. Как правило, этому предшествует проведение исследования, продолжительность которого варьируется в зависимости от сложности проекта.

       После одобрения плана стороны подписывают заключительное соглашение, которое наряду с другими соглашениями формирует пакет документов, направляемый на утверждение в парламент, ассамблею провинции, а также муниципалитет. В рассмотрении проекта принимают участие не только чиновники, но и представители различных целевых групп (промышленности, сельского хозяйства, транспорта и др.), а также общественности. После окончательных согласований проект переходит в заключительную фазу реализации.

       В основе третьего подхода лежит идея диалога между всеми заинтересованными участниками городского развития. Его принципиальным требованием является вовлечение в процесс разработки программных документов всех потенциальных стейкхолдеров, представляющих разные группы (бизнес, образование, здравоохранение и др.), чьи интересы связаны с данным городом. Важным является и то, что их ресурсы позволяют существенно влиять на его развитие. 

       По мнению известных канадских специалистов И. Брайсона и У. Роринга учет мнений широкого и разнообразного круга стейкхолдеров принципиально отличает стратегическое планирование от традиционного [4]. По нашему мнению, такой подход не сводится к особенностям, пусть даже принципиальным, одной из управления - планирования. Речь идет о системе, ориентированной на удовлетворение интересов различных социальных и профессиональных групп. 

       Связь названного подхода с системным проявляется в постановке императива, обязывающего учитывать интересы не только внутренних групп, но и внешних организаций. В то же время, подход менее формализован, не имеет столь явно выраженной вертикали взаимоотношений, как в системном. В целом подход может быть идентифицирован как корпоративный, поскольку город в данном случае несет в себе достаточно выраженные признаки корпорации, равно как и состав носителей интересов. Данный подход представляется нам заслуживающим серьезного внимания для изучения и внедрения в российских условиях, характеризующихся широким спектром социальных групп, разнообразием интересов участников взаимоотношений в крупных муниципальных образованиях - городах.

       Следующий подход - «делегирования полномочий» исходит из необходимости децентрализации процесса подготовки и принятия решений по социально-экономическому развитию территории.

       Реализация подхода «делегирование полномочий», например, в США находит отражение в концепции местной общины и связывается с разработкой стратегических планов ее развития, включающих:

       - оценку хозяйственной емкости и допустимой антропогенной нагрузки на природную среду территории, занимаемой местным сообществом;

       - определение потребностей общины и доступности экономических, природных и человеческих ресурсов для их обеспечения;

       - совершенствование системы местного самоуправления и внедрение в нее принципов устойчивого развития;

       - вовлечение жителей общины в принятие решений по ключевым вопросам муниципального развития.

       В последние годы заметно использование бенчмаркинга в качестве подхода к разработке проектов местного развития. Потребность в нем обусловлена ограниченностью ресурсов (кадровых, финансовых, экономических и др.), которыми располагают отдельные города. Возможный выход из этой ситуации - использовать опыт других муниципальных образований, преимущественно, имеющих сходные условия и потенциал развития. Реализация такого подхода предполагает широкий доступ к Интернету, предоставляющему информацию о лучших образцах экономического развития.

       Заметим, что практика разработки программных документов в области регионального и местного социально-экономического развития отличается синтезом всех названных подходов, что позволяет заметно повысить качество технических решений, однако, на наш взгляд, серьезно ухудшает концептуальную целостность политики социально-экономического развития городов. Стратегия приносится в жертву качеству тактических и оперативных мероприятий.

       Анализ различных версий социально-экономической политики городов, отражающих страновую специфику, позволяет выделить ряд принципиально важных характеристик, в том числе, появившихся в последние годы.

       1. Актуализация традиционных направлений социально-экономического развития. В их составе, прежде всего, выделяется предпринимательство, которому отводится уникальная роль в экономическом развитии территорий. При этом особый акцент делается на  улучшение уровня его конкурентоспособности, прежде всего, в области передовых технологий, биотехнологии, информационных технологий и телекоммуникаций. Заметен и постоянно усиливающийся акцент на поддержку инновационной составляющей бизнеса.

       Следует обратить внимание на многообразие направлений содействия региональных и местных властей предпринимательству (особенно в области создания и использования новых передовых технологий). 

       Так, например, в США в качестве общих направлений в этой области выделяются такие, как:

       - создание интеллектуального капитала в университетах;

       - формирование промышленных кластеров;

       - реформирование схем регулирования предпринимательства;

       - создание благоприятной налоговой среды;

       - совершенствование системы обучения предпринимателей;

       - информационное обеспечение предпринимателей;

       - обеспечение общественного признания заслуг предпринимателей [5].

       Следует обратить внимание также на  усиление внешнеэкономического аспекта в планировании территориального развития. В основе этого процесса - глобализация экономики, проявляющаяся в интернационализации экономических связей. Она сопровождается высокими темпами роста прямых иностранных инвестиций, намного превосходящими темпы роста мировой торговли. Эти инвестиции играют ключевую роль в трансферте технологий, промышленной реструктуризации, образовании глобальных предприятий.

       Стремление максимизировать выгоды глобализации и ограничить ее негативные последствия для территории привели к необходимости включения в программные документы раздела «международное сотрудничество».

       Заметим, что актуализация внешнеэкономического аспекта обусловила применение инструментария международного маркетинга при разработке программных документов территориального развития.

       2. Появление новых направлений и проблем социально-экономического развития. Для большинства стран такой процесс связан, в первую очередь, с реализацией стратегий устойчивого развития, предусматривающих в том числе, сохранение высокого качества окружающей среды.

       Ввод экологического компонента в целевую функцию программных документов социально-экономического развития территорий сопряжен с обновлением состава индикаторов, используемых в планировании и мониторинге.

       Так, например, в США в совокупность показателей, применяемых в планировании и контроле и отражающих качество жизни населения, включены: квалификация в возрасте 19 лет; продолжительность здоровой жизни; дома, неприспособленные для жизни; выбросы парниковых газов; дни со средним и высоким уровнем загрязнения воздуха; реки хорошего и высокого качества; популяции диких птиц; новые дома, построенные на освоенных землях; количество производимых и перерабатываемых отходов.

       3. Появление нового уровня разработки политики развития местных сообществ. В частности, речь идет о предпринятой странами региона Балтийского моря (РБМ) попытке совместной разработки стратегии пространственного развития, ориентированной на достижение устойчивого развития городов названного региона, создание инфраструктуры, обеспечивающей эффективное и постоянное сообщение между ними, формирование сетей городов [2].

       По мнению экспертов, ее разработка  призвана: укрепить позиции городов в иерархии европейских инфраструктурных связей, обеспечить продвижение туристического потенциала и высокого уровня культуры городов РБМ на международный уровень, укрепить сотрудничество городов в реализации международных проектов. Предполагается, что города будут «конкурировать и одновременно сотрудничать» с целью укрепления своих позиций в пространственном разделении труда.

 

 

Литература

 

1. См.: Стратегическое планирование экономического развития: 35 лет канадского опыта / Под ред. Дж. Бэйтера, Б.С. Жихаревича, Н.А. Лебедевой. - Спб.: Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», 2004. - С.25.

2. См.: Супян В.Б. Американская экономика: новые реальности и приоритеты ХХ1 века. М.: Анкил, 2001. - С.138.

3. См.: Переход к устойчивому развитию: глобальный. Региональный и локальный уровни. Зарубежный опыт и проблемы России. - Указ. работа. - С.161-163. 

4. Bryson I.  and Roering W. Applying private sector planning in the public sector.  Strategic planning: threats and opportunities for planners. Washington, DS: Planning Press ( APA), 1988. -  P. 15.

5. См.: T .Rubel, S. Paladino.  Nurturing  Entrepreneurial  Growth in States Economies. NGA, Wash., 2000.

 

 


[1] «РОМ» - голландская аббревиатура, означающая территориальное планирование на особых территориях.

[2] Это сотрудничество было начато в 1992 г. на первой Конференции министров, ответственных за пространственное планирование и развитие в РБМ. Министры приняли совместное решение о разработке стратегии пространственного планирования РБМ. Это была первая программа такого рода в мире. Она получила название «Концепции и Стратегии вокруг региона Балтийского моря 2010» (VASAB 2010) и включала все страны, которые в прошлом были отделены так называемым «железным занавесом» (Подробное описание содержания данного проекта содержится в статье Я. Зауха в сборнике «Особенности стратегического планирования развития городов в постсоветских странах», размещенном на http.: //www.citystrategy.keontief.net/ ).

 

Яндекс цитирования Rambler's Top100