ЦИРЭ: Центр исследований региональной экономики

LERC: local economics research center

e-mail: info@lerc.ru

«Проблемы региональной экономики»

Рисин И.Е., Харитон С.В.

ПЕРСПЕКТИВНЫЕ ФОРМЫ И ИНСТРУМЕНТЫ РАЗВИТИЯ ИНВЕСТИЦИОННОГО ПРОЦЕССА В РЕГИОНЕ

 

Для определения перспективных форм и инструментов развития инвестиционного процесса в регионе проведем анализ существующей практики государственной поддержки инвестиций в области. В соответствии с законом Воронежской области от 15 мая  2002 года № 27-ОЗ государственная (областная) поддержка инвестиционной деятельности осуществляется органами государственной власти Воронежской области в пределах их компетенции в форме:

- установления для инвесторов налоговых льгот в форме полного или частичного освобождения от уплаты налогов и сборов, зачисляемых в областной бюджет, а также изменение сроков их уплаты в форме отсрочки, рассрочки, налогового кредита и инвестиционного налогового кредита;

- предоставления инвесторам льготных условий пользования землей и другими природными ресурсами, не противоречащих законодательству Российской Федерации;

- предоставления на льготных условиях в аренду инвесторам помещений и иного имущества, находящегося в областной собственности;

- реструктуризации задолженности по платежам в областной бюджет, в том числе по предоставленным ранее кредитам и займам;

- обеспечения информационного сопровождения инвестиционной деятельности;

-  участия в разработке инвестиционных проектов;

- участия в финансировании инвестиционных проектов за счет средств областного бюджета в соответствии с действующим законодательством;

- предоставления на конкурсной основе государственных (областных) гарантий по инвестиционным проектам за счет объектов областного залогового фонда;

- предоставления бюджетных субсидий на оплату части процентов за пользование кредитами хозяйствующим субъектам, реализующим инвестиционные проекты в рамках программ экономического и социального развития Воронежской области, федеральных и областных целевых программ;

- предоставления бюджетных кредитов и займов в соответствии с действующим законодательством.

Налоговые льготы, изменение сроков уплаты налогов устанавливаются в соответствие с федеральным и областным законодательством инвесторам, реализующим инвестиционные проекты в рамках программ экономического и социального развития Воронежской области, федеральных и областных целевых программ, прошедшие экспертизу в органах государственной власти на срок окупаемости инвестиционного проекта.

Практика применения данного инструмента инвестиционной политики достаточно ограничена, что связано с жесткой регламентацией данной процедуры федеральным законодательством. В соответствие с Налоговым кодексом льготы могут предоставляться только четко определенным категориям налогоплательщиков. Поэтому региональные органы власти рассматривают возможность предоставления налоговых льгот «в крайних случаях», когда отказ может привести к уходу инвестора. В 2003-2004 годах налоговые льготы по налоговой базе, созданной в рамках реализации инвестиционных проектов,  предоставлялись:

-      Воронежскому стеклотарному заводу - филиалу ООО «РАСКО»; 

-     лизинговой компании  ОАО «Ильюшин Финанс Ко» - лизинг авиационной техники, производимой ОАО «ВАСО»; 

-  ОАО «Шинный комплекс «Амтел-Черноземье» - приобретение современного оборудования для производства конкурентоспособных моделей легковых шин; 

-    ОАО «Связьстрой -1» - для организации выпуска полиэтиленовых труб, применяемых при бестраншейной прокладке газопроводов[1].

Практика предоставления отсрочки, рассрочки, налогового кредита и инвестиционного налогового кредита в области отсутствует. Это связано с тем, что данные инструменты для инвесторов менее привлекательны, и по сути дела, не востребованы.

Предоставление инвесторам льготных условий пользования землей и другими природными ресурсами, не противоречащих законодательству Российской Федерации, является чисто декларативной мерой, так как до разграничения прав собственности на землю вопросы аренды земель находятся в ведении органов местного самоуправления. Однако данный инструмент имеет существенный потенциал и получит дальнейшее развитие с переходом земель районного фонда перераспределения в областную собственность в 2005 году.

Предоставление на льготных условиях в аренду инвесторам помещений и иного имущества, находящегося в областной собственности, также не осуществлялось. Причин здесь несколько: отсутствие государственной регистрации на объекты недвижимости, отсутствие в областной собственности привлекательных инвестиционных площадок, несущественность данного размера льгот по сравнению с издержками ее получения и т.д.

Также не работает инструмент реструктуризации задолженности по платежам в областной бюджет, в том числе по предоставленным ранее кредитам и займам, так как реструктуризация налоговых платежей жестко регламентирована федеральным законодательством и осуществляется  на всей территории Российской Федерации  в сроки, определяемые Правительством РФ. Что касается бюджетных кредитов, то инвесторы, приходящие в область, просто не могут их получать.

Наиболее применяемым инструментом региональной инвестиционной политики в области является субсидирование процентной ставки по коммерческим кредитам, направляемым на инвестиционные цели, применяется в основном в отношении предприятий АПК. Динамика предоставления субсидий предприятиям АПК за счет средств областного и федерального бюджетов выглядит следующим образом (рис.1).

В течение трех последних лет за счет субсидируемых кредитов банков сельхозорганизациями области приобретено 2,4 тысячи тракторов, около 700 зерноуборочных, 150 свеклоуборочных и 146 кормоуборочных комбайнов, что более чем в 4 раза превышает количество приобретенной техники за предыдущее трехлетие[2]. Также проведено полное или частичное техническое перевооружение 17 пищевых и перерабатывающих предприятий области.

В промышленности (за исключением пищевой и перерабатывающей) субсидирование процентов по инвестиционным кредитам не оказывает существенного влияния на динамику инвестиционной активности из-за ограниченности финансовых средств, выделяемых областным бюджетом на эти цели (2002 г. - 3,6 млн. руб., 2003 г.- 17,8 млн. руб., 2004 г. (лимит) -16,5 млн. руб.). В целом в 2003 - 2004 годах государственную поддержку в виде субсидий по инвестиционным кредитам получили около 100 инвестиционных проектов[3]. Введение механизма субсидирования из областного бюджета  процентной ставки по банковским кредитам стимулировало вложение и собственных средств предприятий. В 2003 году  для реализации инвестиционных проектов  привлечено 3,0 млрд.руб., из них кредиты коммерческих банков - более 1,9 млрд.руб., собственные средства предприятий -1,1 млрд.руб.

Для обеспечения гарантий по банковским кредитам в 2002 году сформирован областной залоговый фонд в сумме около 1 млрд. руб. В 2003 году стоимость объектов областного залогового фонда была удвоена, а в 2004 году предусмотрено использование объектов на сумму  3,4 млрд. руб.  В 2003 году за счет областного залогового фонда предоставлено гарантий хозяйствующим субъектам под обеспечение инвестиционных кредитов на сумму 570 млн. рублей. 

Предоставление вышеуказанных мер государственной (областной) поддержки осуществляется  только при включении инвестиционного проекта в Программу экономического и социального развития Воронежской области на 2002-2006 гг.

Порядок реализация двух последних инструментов региональной инвестиционной политики в области (субсидирование процентной ставки по инвестиционным кредитам банков, предоставление государственных (областных) гарантий за счет объектов областного  залогового фонда), по нашему мнению, имеет существенные недостатки.

Положение о субсидировании утверждается постановлением администрации области ежегодно, что означает частую смену правил игры для инвесторов. Анализ положений за 2001-2003 гг. показал, что в них отсутствуют принципы, критерии и условия предоставления субсидий. Решение о государственной поддержке принималось главным управлением АПК администрации области, но основания для принятия положительного или отрицательного решения не были зафиксированы в нормативном документе. В результате в практике вещей были ситуации, когда однотипные проекты разных предприятий имели различный результат при их рассмотрении. В качестве основания отказа использовались формулировки «по причине закупки иностранной техники и оборудования», «по причине низкой эффективности проекта» и т.д. Нарушение процедуры предоставления субсидий приводило к тому, что решение о субсидировании принималось до обращения заемщика за кредитом в банк, и в случае отказа банка в предоставлении кредита вне лимита финансирования оказывались более эффективные проекты.

В 2004 году постановлением администрации области принято положение о субсидировании процентной ставки по инвестиционным кредитам в АПК, в котором устранены большинство обозначенных выше недостатков: определены категории получателей субсидий, установлены четкие критерии предоставления субсидий, упрощена процедура их предоставления, сведена к минимуму возможность административного произвола чиновников[4]. Считаем целесообразным зафиксировать также в положении о субсидировании  пункт об обязательном предоставлении заключения банка по инвестиционному проекту с указанием готовности выдать кредит для его реализации (или непосредственно кредитный договор).

 

Млн. руб.

 

Рис. 1. Динамика субсидирования процентной ставки по кредитам банков[5]

 

Что касается областного залогового  фонда, то он существует уже более 3 лет, его размер достиг 3,4 млрд. руб., а положения, регламентирующего порядок его использования до сих пор нет. В результате даже структуры администрации области, ответственные за использование областного имущества, часто не знают, почему и с какой целью той или иной организации был предоставлен объект областного залогового фонда для обеспечения кредита. Объекты предоставляются торгово-посредническим организациям, которые кредитуются для последующего товарного кредитования сельхозтоваропроизводителей, что является наименее эффективным из всех возможных вариантов использования областного залогового имущества.

Из представленного анализа практики применения инструментов инвестиционной политик в области следует, что областной закон «О государственной (областной) поддержке инвестиционной деятельности на территории Воронежской области» носит рамочный характер[6]. Нормативные акты администраций области, устанавливающие порядок предоставления государственной поддержки, противоречат основным принципам разработки и реализации региональной инвестиционной политики (системности, прозрачности, конкурентности и т.д.). Данный пробел в законодательстве следует устранить.

Отрицательное влияние на эффективность применения бюджетных инструментов инвестиционной политики в области оказывает несовершенство бюджетного процесса и системы межбюджетных отношений.

В области отсутствуют встроенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности государственных расходов, что проявляется в:

- разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом горизонте планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств (администраторам бюджетных средств);

- предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации процедур и критериев перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлении и мероприятии в соответствии с приоритетами государственной политики;

- отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки и информации о деятельности администраторов бюджетных расходов;

- формальном характере применяемых методов программно-целевого планирования (в том числе - при  разработке и реализации областных целевых программ);

- ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств  при  формировании и исполнении бюджета;

  - отсутствии системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней, закрепления за конкретными органами  областной власти и местного самоуправления активов и обязательств соответственно субъекта  Российской  Федерации  и  муниципального образования.

       В системе межбюджетных отношений сложившаяся практика концентрации ресурсов в областном бюджете, привела к тому, что в муниципальных образованиях остается от 15 до 35 % налогов, собираемых на территории муниципалитета[7]. Как следствие главы муниципальных образований не заинтересованы в проведении активной инвестиционной политики, наращивании налогооблагаемой базы территории, так как доходы будут изъяты через систему межбюджетных отношений. Поэтому становится важнее сохранить «добрые» отношения с областным центром для того, чтобы увеличить объем трансфертов и получить доступ к бюджетным кредитам области.

Таким образом, сложившиеся традиции и организация бюджетного процесса существенно ограничивают возможности и институциональные основы повышения эффективности использования бюджета в качестве инструмента инвестиционной политики области.

Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать концепция (модель) "бюджетирования, ориентированного на результаты" в рамках среднесрочного финансового планирования. Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставляемых услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики  и  в пределах долгосрочных объемов бюджетных ресурсов.

Основное направление реформы бюджетного процесса в области - переход к преимущественно программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии установленными приоритетами инвестиционной политики. Инструментом  реализации политики в сфере финансового управления должен стать сбалансированный по источникам доходов и объектам расходов бюджет развития.

Основным механизмом реализации инвестиционной политики области на комплексной основе должны стать областные целевые программы, которые позволяют определить стратегические ориентиры развития региона, сформировать комплекс мер государственной поддержки инвестиций, направленных на достижение поставленных целей, определить эффективность программных мероприятий и их влияние на развитие экономики региона в целом. Однако применяемые методов программно-целевого планирования в области требует совершенствования.

Существенным недостатком, характерным для Воронежской области, является многочисленность программ, что ведет к распылению ограниченных государственных ресурсов и как следствие - недофинансированию большинства из них. В области принято 39 целевых программ, более 20 разработано и разрабатывается, а финансируется из года в год не более 30, причем в значительно меньших объемах, чем это предусмотрено программными мероприятиями[8].

Для устранения представленных недостатков необходимо законодательным актом области утвердить ограниченный перечень проблем, решение которых осуществляется  с применением программно-целевых методов, выстроить четкую систему и иерархию целевых программ, определить минимальный предел бюджетных средств (в процентах от собственных доходов областного бюджета), направляемых ежегодно на реализацию областных программ. С учетом жестких ресурсных ограничений, видимо, в первую очередь следует реализовывать межотраслевые  целевые программы, направленные на преодоление технологического отставания ключевых секторов экономики области, рассматривая их как основной объект государственной селективной поддержки.

Реализация межотраслевых программ должна обеспечивать максимальный мультипликативный эффект, то есть способность не только к повышению конкурентоспособности  конкретного вида продукции, но и оживлению производства на максимально возможном числе смежных предприятий. Очевидно, такому критерию в области соответствуют программы по развитию инженерной инфраструктуры и формированию новой экономики (программы газификации области, развития информатизации, реформы жилищно-коммунального комплекса). 

Реформирование бюджетного процесса и оптимизация программно-целевых методов планирования в области позволит увеличить приток инвестиционных кредитов банков в экономику региона, для чего администрации области необходимо:

- привлекать банки в инвестиционный процесс на стадии разработки областных целевых программ и проектов, что позволит согласовывать интересы и повысить привлекательность инвестиционных вложений;

- обеспечивать банки накопленной информации об эффективности инвестиционных проектов с целью реализации принципиально новых методик рыночного финансирования;

- наладить механизм обратной связи, позволяющий использовать методический и кадровый потенциал банков для оценки предлагаемых к рассмотрению инвестиционных проектов.

Учитывая тенденцию к снижению банковского процента необходимо уменьшить долю банковского процента, возмещаемого инвесторам с субсидиями (например, не 2/3, а 1/2 ставки рефинансирования), что позволит охватить большее число заемщиков, привлечь большие объемы кредитных ресурсов на рубль субсидий без существенных потерь для инвесторов.

С точки зрения стимулирования регионального экономического роста и социальной стабильности, крайне важно принять меры по развитию в области системы ипотечного жилищного кредитования, которая должна стать наиболее существенным инструментом вовлечения в инвестиционный процесс свободных сбережений граждан.

Важным институциональным условием эффективной реализации инструментария региональной инвестиционной политики является создание в области прозрачной системы управления инвестиционным процессом. К сожалению, существующая в области административная система характеризуется высокой степенью инерционности, что связано с  отсутствием единого центра, ответственного за формирование и реализацию инвестиционной политики в области, способного противостоять частным интересам региональной элиты, руководствующегося в своей деятельности прежде всего экономическим и социальным эффектом для региона. 

Фактически те или иные функции по реализации инвестиционной политики в области в настоящее время прописаны у всех заместителей главы администрации области. При этом заместитель главы администрации области по инвестиционной политике, который должен быть координатором инвестиционных процессов в области, не обладает никакими реальными инструментами инвестиционной политики. Лицензирование отдельных видов деятельности, государственное имущество и земля, областной заказ, экспертный Совет по стратегии экономического и социального развития, комиссия по размещению производительных сил и т. д. находятся в подчинении других заместителей.

Для преодоления инерционности системы необходимо преобразование системы управления инвестиционным процессом в регионе и, прежде всего, реформирование организационной структуры администрации области. В структуре администрации целесообразно ввести вторую должность первого заместителя, которому необходимо подчинить блок структурных подразделений, ответственных за экономическое развитие и инвестиционную политику территории. В данный блок должны войти: главное управление экономического развития, управление региональных программ и проектов, главное управление государственного имущества, главное управление по развитию предпринимательства и потребительского рынка, управление областного (государственного) заказа, лицензионная палата, управление по ценам, региональная энергетическая комиссия.

На первого заместителя  главы администрации области по экономике и инвестиционной политике должны быть возложены функции взаимодействия с федеральными структурами, расположенными на территории  области (налоговая служба, земельный комитет, территориальное управление по финансовому оздоровлению и банкротству и т.д.).

В сферу его ответственности должно быть включено руководство Экспертным Советом  при Главе администрации области по вопросам социально-экономического развития и Межведомственной комиссией по размещению производительных сил. Отработанная процедура рассмотрения вопросов на Экспертном Совете станет более эффективной при включении в его состав руководителей крупных предприятий,  представителей консалтинговых и аудиторских компаний, саморегулируемых организаций среднего и мелкого бизнеса, банков, научной общественности (как это сделано, например, в Тамбовской области[9]). Возобновление деятельности Межведомственной комиссии  необходимо, в силу наличия ссылок  на ее заключения в целом ряде регламентных документов, прежде всего по градостроительной деятельности и земельным отношениям.

Первый заместитель  главы администрации области по экономике и инвестиционной политике становится координатором деятельности Агентства регионального развития, в  функции которого включаются:

- создание благоприятного имиджа региона в глазах потенциальных инвесторов, проведение маркетинговой кампании по рекламированию региона в качестве объекта для инвестиций;

- оказание инвесторам услуг, связанных с осуществлением инвестиционной деятельности, начиная с информационных поездок, до их сопровождения по принципу «одного окна»;

- осуществление целевого привлечения инвестиций на территорию региона, посредничество в поиске партнеров-инвесторов.

Функция целевого привлечения инвестиций реализуется путем:

- формирования региональной базы инвестиционных проектов, взаимодействия с регионами РФ, потенциальными инвесторами, торгпредствами РФ в целях установления контактов между инвестором и реципиентом инвестиций;

       - определения круга компаний, инвестиции которых рассматриваются в качестве наиболее важных для экономического развития региона, и установления прямых контактов с ними с целью заинтересовать перспективами осуществления инвестиций.

       Для Воронежской области в перечень таких компаний в настоящее время могут войти ОАО «Газпром», ОАО «Корпорация Ильюшин», ОАО концерн «Российские ракетные двигатели», ОАО Росэнергоатом», ОАО «ЮВЖД»; из зарубежных инвесторов - компаний Каргилл, Сименс, МакКейн и других.

       Внедрение в практику предложенной структуры управления инвестиционным процессом в администрации области позволит сделать инвестиционную политику более целенаправленной и эффективной, а ее результат - предсказуемым и, следовательно, связанным с меньшими социально-экономическими потерями для региона.

Важным инструментом инвестиционной политики в области должно  стать создание развитой информационной бизнес-среды, так как информация в инвестиционной деятельности имеет исключительно важное значение. Информационная сеть благоприятствует новым деловым возможностям различными способами:

- она обеспечивает оценку информации и осуществление сделок с минимальными затратами, посредством взаимного доверия между инвесторами или путем последующей проверки информации из различных источников;

- она создает деловые нормы, более или менее признанные, и правила игры, призванные поддержать динамичность системы;

- она позволяет осуществлять коллективный контроль внешней информации, облегчая процедуру принятия решения об инвестировании и уменьшая неопределенность;

- она позволяет развивать операционную среду (минимизируя издержки), которая призвана упорядочить информационное окружение инвесторов, не имеющих возможностей для ее  индивидуального контроля.

Для создания привлекательного имиджа требуется информировать потенциальных инвесторов относительно имеющихся в области инвестиционных возможностей путем проведения рекламно-информационных кампаний, организации и участия в инвестиционных выставках, презентациях и семинарах у нас в стране и за рубежом.

Информационная поддержка является необходимым элементом работы с иностранными инвесторами, особенно в тех случаях, когда в принимающей стране происходит изменение общеэкономических либо нормативных условий инвестиционной деятельности.

Информирование потенциальных инвесторов относительно имеющихся в регионе инвестиционных возможностей может осуществляться только после грамотной идентификации этих возможностей. Подобная идентификация означает проведение полноценной инвентаризации активов региона с точки зрения проведения корректной оценки его потенциала.

На основании представленного анализа рекомендуемый набор инструментов региональной инвестиционной политики для Воронежской области включает:

- государственные (областные) инвестиции в объекты социальной сферы и инженерной инфраструктуры как реализация сбалансированного на основе программно-целевого подхода по источникам доходов и объектам расходов бюджета развития;

- активизация механизма соучастия частного капитала в финансировании объектов производственно-бытовой инфраструктуры;

- субсидии на оплату части процентной ставки по банковским инвестиционным кредитам, субсидий предприятиям на частичную оплату ку­понного дохода на облигации, выпускаемые с целью привлечения внешнего финансирования;

- субвенции субъектам инвестиционной деятельности;

- предоставление налоговых льгот, налоговых инвестиционных кредитов по приоритетным инвестиционным проектам;

- инвентаризация активов региона (природный, финансовый, производственный, социальный и другие потенциалы) и текущий мониторинг ресурсов. Причем особое внимание следует уделить государственной и муниципальной собственности, а также приоритетам ее эффективного использования;

- формирование и систематическая актуализация банка данных «Свободные индустриальные площади» по всем городам и районам области;

- максимизация возможностей, предоставляемых федеральных законодательством в вопросе создания и развития особых экономических зон как плацдарма «новой экономики»;

- институциализация деятельности по пропаганде положительного инвестиционного имиджа региона и сопровождению наиболее значимых инвестиционных проектов в форме Агентства регионального развития, подведомственного первому заместителю главы администрации по экономике и инвестиционной политике;

- стимулирование инвестиционной активности банков и других финансовых институтов;

- оказание субъектам инвестиционной деятельности помощи в разрешении проблем, касающихся институтов власти регионального и  федерального уровней, на основе принципа «презумпции невиновности» инвестора;

- содействие установлению и финансовая поддержка деловых контактов с организациями и компаниями, профессионально занимающихся подготовкой предприятий к выходу на рынок финансовых заимствований небанковского происхождения и кадров по управлению проектами.

 


[1] По данным главного управления экономического развития администрации области.

 

[2] По данным главного управления АПК администрации Воронежской области.

[3] По данным главного управления экономического развития администрации Воронежской области.

[4] О мерах по финансовой поддержке сельхозтоваропроизводителей, других предприятий и организаций агропромышленного комплекса в 2004 году: постановление Администрации Воронежской обл. от 14.04.2004 N 382 // Коммуна. -  2004. - №60 

[5] По данным главного управления АПК администрации Воронежской области.

[6] О государственной (областной) поддержке инвестиционной деятельности на территории Воронежской области: Закон Воронежской области от 15 мая  2002 года № 27-ОЗ // Коммуна. - 2002. № 71.

[7] По данным главного управления экономического развития администрации области.

[8] По данным главного управления экономического развития администрации области.

[9] «Положение об Экспертном Совете при Главе Администрации области по инвестиционной политике» Утверждено постановлением администрации области от 15.08.2000г. №875// справочная правовая система Консультант Плюс.

 

 

Яндекс цитирования Rambler's Top100